精英主導、集團政治與美國行為 (張宇燕,高程)

美國是一個典型的由精英階層主導的國家,而精英大都又是形形色色舉足輕重的集團首腦或國家機構中核心職位的佔據者,尤其是那些巨型商業集團的領導者。他們既受價值理念的驅動,又自覺或不自覺地遵循著傳統的行為模式,更要為他們所代表的、其自身利益又融入其中的集團利益而打拼。在實踐的層面上,美國的行為或政策制定多為各利益集團之間、壓力集團與官僚集團之間的利益博弈所操控。我們將此稱之為集團政治。精英主導和集團政治的影響深刻地體現在美國國內的憲政法律結構和政治經濟制度中,並構成了美國行為的實踐過程與內容。
一、階級分層:對美國社會的縱向考量
湯瑪斯•戴伊曾斷言,在一切社會裏,無論它是原始的還是發達的、集權制的抑或民主制的、資本主義的還是社會主義的,都只有一小部分人在行使大權,不論這些權力是否假借“人民”的名義行使,這都是千真萬確的事。此判斷對長久以來被“階級平等”神話所籠罩的美國而言也不例外。表面上看,美國人生活在一個像伍德羅•威爾遜所描述的“沒有階級區別、沒有地位差異”的平等社會中。而實際上,在民主制度和憲法框架之下,美國一直都是一個階級分層或分割嚴重的國家,其階級界限和社會地位之差異在美國確實存在,而且始終存在。19世紀上半葉,美國最富有的1%的家庭擁有全國資產的1/3,前1/10的富裕家族擁有4/5的社會財富;與此同時,大部分美國成年人都不擁有具有市場價值的財產。儘管人們普遍相信這個時代的美國商業“大亨們”大都是從貧賤的環境中發家致富的,然而事實卻並非如此。大亨們的財富積累主要是由早期富有者的親屬及後人完成的。經濟學家威廉•米勒及其弟子的研究揭示了如下事實,即變成商業頭面人物的窮孩子“在美國歷史書裏比在美國歷史裏更顯眼”。在20世紀的美國,只有1%的人口屬於上層階級;1%~2%的人口屬於次上層階級,其成員擁有的財富與上層階級不相上下,但由於其暴發戶的身份,他們在社會威望上較前者略遜一籌;9%~10%的人口屬於上中層,他們大多是中等財富規模的商人和專業人員中的少數佼佼者;28%~36%的人口屬於次中層,其成員主要包括小業主、農場主、職員和技術工人;33%~35%的人口屬於上下層,其構成以半熟練工人、職工和農業勞工為主;最後17%~25%的人口屬於下下層,由非熟練工人、失業人員和所謂的“流氓無產者”等人群組成。
以社會成分多元化和民主制度之發達而聞名於世的美國,其社會制度的本質卻是典型的精英政治。恰如沙特施奈德在《半主權的人民》一書中所揭示的那樣:“多元天堂的缺陷在於天國的合唱帶有濃厚的上等階層的音調。很可能有90%的人民進不了這個集團系統。”社會學家米爾斯撰寫的《權力精英》,是有關美國精英統治最知名的學術著作之一,在20世紀50年代曾名噪一時,至今影響猶存。米爾斯在書中指出,美國的多元政治只是一種表面現象,在政府機構和整個社會中,權力最終的行使受到嚴格控制,只有極少數精英操縱著美國政策的方向。不但如此,權力精英們還主宰了美國社會的主要等級制度和組織結構,他們支配著商業大公司、操縱整台國家機器並擁有淩駕於一般社會之上的種種特權。在米爾斯看來,美國的權力精英階層由三類人構成:在經濟的頂層,是商業界的大富豪和位居他們之下的大公司高級行政長官;在政治的頂層,是政治領袖和各個決策機構的負責人;在軍事機構的頂層,是圍繞在參謀長聯席會議和軍方高層周圍的、身兼軍職和政治家雙重身份的人士。這些由商界、政界和軍界高層構成的精英們,共同組成了美國的權力精英統治。
在如今的美國,社會層次遠未消失,樹立在各階級之間的城牆也沒有坍塌的跡象。時至今日,身處社會頂層的精英依舊風光無限,享受著那些仍只是極少數人之間的遊戲。目前美國大約有七千多個重要職位,並被六千人左右所掌控,其中有人身兼數職。這些重要職位囊括了國會議員、州長、將軍、內閣部長及聯邦機構負責人、法官和檢察官、大學校長、大型商業機構負責人、基金會領導人、傳媒精英、工會領袖、有影響的非政府組織領導人等,構成了國家權力的大腦和心臟。處於社會中、下層的美國人,在今天儘管可以得到並享受比他們前輩人更多的權利和物質財富,但對他們而言,權勢及與之相匹配的社會地位等絕不比早年時期更容易獲取。美國作為一個始終在精英階層統治下的等級社會,它的階級性在現代社會中變得更加隱蔽,主流意識形態已經把人們的階級意識大為淡化。誠如愛德華•佩森所言,“階級仍然是重要的,但也是……不易察覺的”;這種情況在美國“歷來如此,今天也不例外”。
在美國,精英階層形成了一個屬於自己的特殊亞文化群體。在這個默契的小圈子裏,精英們按照某種秘不外宣的“潛規則”博弈。羅賽蒂特別強調,理解 “華盛頓政治社團”的亞文化群是理解複雜的美國對外政策政治學的關鍵之一。所謂華盛頓政治社團,是指“成千上萬與政府有關的人,尤其是那些處在權力頂峰、與政治休戚相關的人們”,這些人是美國精英階層的核心人物和真正代表。每年一度的私人俱樂部春季豪華飲宴是美國最上層社會人際關係的一個側面寫照,它不但是“華盛頓高層人士的禮儀活動”,也是這個國家“闊佬、權貴和名流們的私人聚會”。屆時,600名美國最顯赫、最知名的人物會在希爾頓飯店大廳會聚一堂。工業巨頭、金融家、出版商和新聞界鉅子、外交界的名人、最高法院的長者、國會中的煽動者和鼓動家、現政府的高級官員以及好萊塢的明星們摩肩接踵、談笑風生。自本傑明•哈里森總統開始,每位美國總統在其任職期間,都會參加至少一次這樣的聚會。“華盛頓政治社團”的成員極為重視彼此之間的社交關係網絡,並信奉實用主義原則。在這個圈子裏,私人關係往往超過黨派和意識形態的界限。保守派和自由派的鬥士在國會的辯論中爭執得面紅耳赤,但“他們卻在週末一起打網球或是在國會休息室一起調笑”。“華盛頓政治社團”對美國最高權力的運行影響如此重大,以至於對該社團所知甚少、往來不密切的政治領導人,如卡特及其工作班底,在行使其權力時經常寸步難行,而深諳其遊戲規則的人,像雷根與其工作班子,便可實行更為便利和成功的統治。
在精英階層之下,人數眾多的美國中產階級和下層民眾分屬於不同地區或產業集團。由於人數眾多、領域各異、分佈廣泛,導致了他們的某種程度的軟弱性和易受影響性,他們最終很難達成集體行動,來影響國家政策以確保自己的利益。米爾斯認為,美國社會的最底層是廣大的、漠不關心政治的大眾社會,他們在政治上是一盤散沙、毫無作為;中間階層則呈現出政治多元性,由一股飄浮不定的、相互僵持制約的力量構成。總體來說,這兩大階層對美國政治幾乎不產生實質性的影響。在主流媒體的大肆渲染下,美國給人的印象是一個由“積極進取”、“蒸蒸日上”的中產階級或稱“白領”階層之利益所主導的國家。然而,事實卻具有相當的諷刺意味。米爾斯在其另一部力作《白領:美國的中產階級》中指出,由於社會形態迥異、物質利益矛盾、意識形態不一,美國白領階層的成員之間沒有形成共同政治行動的同質基礎。即便他們之間確實存在某些共同的利益,這些利益也不可能將他們凝聚為一個整體。他們是一群政治上默默無聞之輩。美國兩大政黨在制定其政治綱領時,從不直接過多考慮這一階層的利益。麻塞諸塞州的民主黨眾議員巴尼•弗蘭克的話印證了米爾斯的論點,他說“,有時我認為這裏沒有代表的惟一一批人就是中產階級”。
在階級和等級觀念方面,美國是一個具有保守傳統的國家。大多數人只知道美國社會是主張自由、平等和民主的洛克式自由主義社會,但卻忽略或有意回避了它的另一面,即它同時也深深植根于主張權威、等級和精英主義的柏克式保守主義。在美國的上層社會中,這種等級觀念上的保守主義尤為明顯。克裏斯托指出,美國的開國元勳們並非民眾主義者,他們竭力實現的目標是讓美國政體免遭多數暴政的侵害;兩院制議會、三權分立和憲法本身都帶有避免民眾暴政的意圖。美國新保守主義者施特勞斯就是一個徹底的精英主義者,他極力推崇由少數人統治的等級制度,其理想中的政治方案是在自由民主制中確立貴族統治,而這也正是當年漢密爾頓一心嚮往的美國政治藍圖。在施特勞斯眼中,民主的實質取決於由誰來形成人民的意志。他經常引用色諾芬的如下觀點:最好的政權是假扮成民主的貴族統治。正如德魯裏總結的那樣,保守主義者理想中的社會是“基於較高等級和較低等級之間的相互服務和彼此忠誠”的社會。
精英階層的成員有時並不避諱他們的等級觀念和優越感。被比爾德尊為美國“新制度巨靈”的漢密爾頓就公開推崇貴族政治。他曾直言不諱地說“:儘管人們時常引用並信奉‘人民的呼聲是上帝的呼聲’這一格言,但事實上這並不是真理。人民總是擾攘不安的,他們很少判斷或做出正確決定。因而,應該使少數富人階級在政治上享受永久的特權地位,他們可以阻止多數階級的騷動。”在美國精英階層的眼中,所謂民眾傾向,從某種意義上來說是一種可以被創造、被調動並可假以利用的情緒。肯南指出“:如果我們要消極無為,將自己知道的埋在心裏,說‘我們自己的看法不摻和進來,我們恰恰只是做人民告訴我們去做的事情’,那麼我們確實將是我們國家的非常糟糕的代表。”又如亨廷頓所講,在美國“權威寓於許多機構之中,每一機構皆可標榜其來自於民,從而為自己的權威辯護”,然而, “主權在民之說同主權在神之說一樣含混不清,人民之聲和上帝之聲一樣,也可呼之即來。”
在國家事務的操作層面,精英階層的行為則代表著美國的“國家行為”。相對于國內事務,精英階層在對外事務上主導美國行為的印記更為明顯。美國公眾通常不願理會那些含意還不夠明確的政策,對需要長期談判的複雜外交難題表現得很缺乏耐心或漠不關心。同公眾相比,美國精英人士顯然對國際社會這一與其商業利益密切相關的領域抱有更大的熱情並投入更多的關注。長期以來,民意測驗的結果都證明,廣大美國公眾對國際事務所知甚少。如此一來,精英階層對美國的對外行為便擁有了更多的獨立決策空間。這裏特別需要補充的是,由於具有共同的社會經濟背景、相似的社交閱歷和職業上的相互影響,因而美國精英階層的聯合有著同質的心理和社會基礎。進而,在涉及國家基本制度、價值理念、國際秩序等一系列重大原則問題時,他們通常具有高度的共識。在重大原則問題上擁有共識,並不意味著他們之間不存在分歧或衝突。確實,不同精英所代表或控制的集團之間的矛盾甚至會顯示出不可調和性。然而,這類分歧或衝突往往是在既定制度下的利益爭奪,也源於對實現共同目標之途徑的理解差異。
二、利益集團與黨派政治:對美國社會的橫向考量
對美國社會的縱向考察使我們看到美國是一個由上層精英主導的國家。從橫向看,我們很容易發現美國社會內部充斥著大量利益相互重疊或競爭的利益集團。概括地說,居於歷史核心位置的社會集團有兩大類,即以贏利為目標的商業集團或商人集團、由公共權力運用者組成的官僚集團或政治集團。儘管兩大類集團存在一定的交叉,但從社會政治制度上看,大體上還是以兩種模式存在:一類是官僚集團控制商人集團,另一類是商人集團控制官僚集團。現代社會運動發展過程中起決定性作用的便是這兩個集團之間的關係。按此分類,美國便是一個典型的商人集團控制官僚集團的國度。精英在此隨之被區分為商業精英和官僚精英。這樣一來,兩大集團之間的關係,尤其是兩大集團內部各“子集團”之間的共謀與競爭,也就轉換成了商業精英與官僚精英之間的關係,以及商業精英內部為爭取、影響或控制官僚精英的博弈。這一切構成了具有典型意義的、美國式的集團政治或黨派政治。表面上看,美國的黨派政治力求使公平、秩序和自由各得其所,但實際上美國社會政治體制得以運轉的動力和潤滑劑均來自這些形形色色的利益集團,其間的鬥爭和妥協決定了美國政策的方向和力度。利益集團在美國政治體系中的地位如此重要,以至於“集團理論”發展成為了一套成熟的政治理論。該理論的核心正是將政治過程的一切方面都歸結於利益集團作用的結果。關於政治從根本上說是集團過程的思想,至今在美國從未受到實質性的挑戰。
集團博弈與黨派政治在美國由來已久。托克維爾稱,美國是“世界上最便於組黨結社和把這一強大行動手段用於多種多樣目的的國家”。在《聯邦党人文集》第十篇中,麥迪森談到,黨爭就是“一些公民,……團結在一起,被某種共同情感或利益所驅使,反對其他公民的權利,或者反對社會永久的和集體(的)利益”。他認為黨爭不可避免,因為它基於利益分歧“,造成黨爭的最普遍而持久的原因,是財產分配的不同和不平等。有產者和無產者在社會中總會形成不同的利益集團。債權人和債務人也有同樣的區別。土地佔有者集團、製造業集團、商人集團、金融業集團和許多較小的集團,在文明國家裏必然會形成。”它們被“劃分為不同的階級,受到不同情感和見解的支配”。而管理這些“各種各樣、又互不相容的利益集團”,並且“把黨派精神和黨爭帶入政府的必要的和日常的活動中去”,在麥迪森看來,這正是現代立法的主要任務。《美國政治》一書的作者維爾亦指出,美國政黨政治和利益集團政治縱橫交錯、相互交融,形成一種不斷變化的立法和行政機構格局;這一格局的演變趨勢是,政黨和利益集團之間的界限逐漸模糊,利益集團與政府機構本身合為一體。
自建國以來,美國一直表現為商人集團和官僚集團主導和互動的國家。在其歷史的絕大部分時間裏,商人集團有效地控制著政府所代表的官僚集團。獨立戰爭源于北美商人集團的壯大。當時的北美商人需要一個強大的民族國家做後盾,出面保護他們的財產利益,幫助他們與包括英國在內的其他國家進行競爭。以脫離英帝國實現自治為政治目標的獨立戰爭之爆發,其核心原因正是北美商人集團對於一個可以有效執行其意志、對其財產實施歧視性保護的權威官僚機構的強烈需求。 1787年制定的聯邦憲法完成了這一歷史使命,它將國家權力交付到一個代表商業利益的統一的聯邦政府手中。南北戰爭的政治目標在很大程度上是獨立戰爭和制憲運動的延續,其結果意味著生產性最強的美國東北部工商業集團的財產利益在政治上進一步得到了鞏固和加強。國家或其官僚集團一方面通過議會制定的法律及政府推行的以關稅保護和國民銀行為核心的貿易、金融政策,對工商業集團給予制度上的特別支持;另一方面,美國外交戰略的制定和調整以及軍事力量的建立,都是以保護和擴大商人集團財產利益為核心目標的。在國家力量的庇佑和支持下,美國商人建立了自己的工商業體系,並開始投入到對世界資源的爭奪之中,而這一過程與美國國家實力和政府權力的迅速擴張是同步進行的。
在經歷了商人集團控制官僚集團的漫長歷史之後,儘管官僚集團的影響力從羅斯福推行“新政”以來已經得到大幅度提升,兩大集團的力量對比也發生了較大變化,但商人集團在相當意義上仍然佔據優勢,美國的立法、行政和司法體系也在很大程度上仍繼續扮演著商人集團保護人的角色。在當今美國,性質不同的利益集團雖然數目巨大,但真正能夠決定美國國家政策的力量,仍舊集中於那些最有錢的、同時也是在政治決策過程中最有影響力的商業利益集團。奧爾森指出,在美國社會中,商業界擁有的利益遊說團體數目最多。由於美國的商業利益通常集中於壟斷性集團或企業之手,因此商業集團一般能夠自動且直接地組織起來,並達成強化其共同利益的集體行動。面對其他利益集團組織鬆散這一事實,商人集團的組織程度之高顯得格外突出,以至於“在華盛頓設有辦事機構的眾多集團組織中,它們所代表的利益沒有一個比美國產業界更充分、更綜合、更有效”。在美國,許多人對商業組織在美國民主中的力量之強大感到驚訝;由社會少數人組成的商界組織在美國政治中行使著巨大權力,這使得熱衷於民主的人士困惑不解。美國的政策大多是商業集團內部不同的派別相互鬥爭、妥協,以及它們與官僚政府之間博弈的產物。商業集團影響公共政策以求最大限度地謀求自身特殊利益的途徑,主要有六個管道。其一是所謂的“旋轉門”機制,即個人在公共部門和私人部門之間雙向轉換角色、穿梭交叉為利益集團牟利的機制。其二是選舉。儘管幾乎所有大型組織都宣稱自己是非政治的,但幾乎所有利益集團都黨同伐異,力求通過政治捐款來推出能夠照顧自身利益的政治家。其三是積極介入政府管制形成過程。美國聯邦獨立機構和各個內閣部門必須在《聯邦文檔》公佈擬議的各項規章條例,並在它們正式出臺之前歡迎所有回應。而利益集團具有迅速接近規章制訂過程並做出反應的能力。其四是遊說,即利益集團直接向國會議員或政府官員陳述其立場和觀點以影響決策。其五是訴訟。當利益集團發現正常的政治管道不暢通時,它們便會借助法庭或法官判決來影響公共政策。其六是勸說,即利用媒體、信件與宣傳材料以及面對面交談等,在選舉期間影響選民,在其他時間促使選民與他們的代表保持聯繫。企業在這方面享有特殊的有利條件,因為其所有者和經營者擁有利用宣傳機器的金錢。
商業利益集團通過其成立的“政治行動委員會”(簡稱PAC),直接影響和干預美國的政治選舉過程。PAC是完全合法的利益集團組織,它通過控制競選捐助和直接遊說來向國會中有權勢的議員施加壓力,以保護自身的利益。美國政治中流行一句俗語“:金錢是政治的母乳。”這一黃金規律導致PAC成為美國當今政治中的一支重要力量。商業集團通過PAC選擇政治捐款的物件,並以此來支持或反對某位政治候選人。據統計,如今美國57%以上的政治捐款是由180 個PAC所提供的,其中近1/3的捐款來自規模最大的33個PAC。那些對選舉起決定作用的PAC大多從屬於商業集團。政治候選人爭相謀取大型商業PAC 的支持,因為這些PAC的影響很大,其他PAC一般惟其馬首是瞻,一旦得到它們的支援,候選人就容易獲得同類PAC源源不斷的捐助。對PAC經費的依賴使當選議員在國會的立法中通常把大的商業集團之利益置於優先考慮的位置,並經常根據這些集團的意願來投票。對此,一位美國國會議員感歎道“:這是一個無法改變的簡單事實,當大量金錢流入政治角逐場所時,大量的義務也就承擔下來了。”一位憤世嫉俗的說客也無可奈何地斷言“:企圖讓這個政治制度清除金錢的罪惡,就像制定一個讓十幾歲的孩子不得考慮性問題的法律一樣……你需要的不是法律而是腦白質切除術。”
通過政治競選者對大型商業PAC的“朝覲”過程,我們可以看到美國商業集團控制官僚集團的一個縮影。美國各地的國會競選者成群結隊地來到華盛頓尋求PAC的捐款,這種朝覲儀式已經成為國會競選活動中不可分割的一部分。工商業PAC的政治戰略家巴迪說“:差不多每一個(政治候選)人都要來到這裏。”住宅承建商全國協會政治事務副主席貝克特也感慨道“:要讓他們中的大部分人離開華府是很難的。”到華盛頓朝覲PAC的政治候選人不但人數逐年增加,而且其朝覲的時間也越來越提前。通常大選日剛過,著眼于未來兩年競選而進行的朝覲便開始了,隨後這支隊伍會“首尾相接地到來”。大型PAC在很大程度上決定著候選人的政治前途,也決定著現任議員或官員的政治命運。從大型PAC負責人不時透出的居高臨下和不屑一顧的口吻中,我們可以聽出美國官商關係的端倪。在PAC的辦公室裏,政治候選人和一個急於申請工作者面對潛在雇主時的緊張心情大致相同,因為那些可望成為國會議員的人若有上佳表現,將可能引起整個 PAC圈子對他競選活動的興趣;而一次糟糕的亮相則很容易把他擋在PAC金庫的門外。他們必須努力“使PAC在為他們花錢時確信,他們是能戰鬥到最後勝利的人”。在一次對PAC的成功“朝覲”之後,政治候選人還必須動用各種手段,努力爭取PAC圈子對他的競選進程投以持續的關注。正如美國政府一位諮詢專家所說,向PAC籌集捐款對政治競選者而言,差不多已變為“一項不間斷的公關工作了”。
影響巨大的遊說公司主要是設在華盛頓和紐約的二三十家“超級”律師事務所。隨著現代社會的複雜性日益提高,社會對規章制度的需求也急劇增長,通曉相應規章制度及其形成過程者愈發顯得重要。這些扮演遊說公司角色的律師事務所不僅在法庭上,而且更重要的是在國會和聯邦機構中,無一例外地都是巨型公司 (如通用汽車公司、美國電報電話公司、杜邦公司、哥倫比亞廣播公司等)委託人的代言者。此外,成為超級律師事務所的合夥人是美國律師界的最高追求。這些高級合夥人普遍認為,擔任公職是他們的義務。美國前國務卿杜勒斯、艾奇遜、萬斯乃至前總統尼克森均來自這些超級事務所。與此同時,許多超級事務所的創辦人或合夥人就曾是政府高官或國會議員。擔任過杜魯門總統顧問的克拉克•柯利弗德在白宮任職五年後,在華盛頓建立了自己的律師事務所。他的第一批大委託人包括菲力浦石油公司、加利福尼亞石油公司和賓夕法尼亞鐵路公司等。甚至在杜魯門離任後,他的生意仍然十分紅火,原因之一在於他的密友斯圖爾特•塞明頓還在擔任參議院軍事委員會主席。生產軍用飛機的大廠家麥道公司自然也成了他的委託人。由公職人員搖身一變成為利益集團的代言人或說客,業已成為美國眾多的政府官員、議員和政府與國會助理離任後的生財之路。在20世紀90年代,公職人員販賣政治資本就已成為美國“最興旺的一門行業”。近些年來,他們穿梭“旋轉門”的頻率急劇加快。從國會通往遊說公司雲集的華盛頓哥倫比亞特區K街的道路上人頭攢動,這些具有政治影響力的前公職人員掀起了前所未有的“淘金熱”。在相當意義上,國會儼然成為一個討價還價的政治市場。在那裏,議員們對各種利益集團的直接壓力、利益集團施加給聯邦政府各部門進而由後者回饋給國會的間接壓力進行評估和調和,以便在立法層面上進行取捨,達成妥協。美國聯邦政府和各級政府也為利益集團進行多重博弈提供了政治活動平臺。
官商勾結的最具戲劇性的場所,就是位於美國首都華盛頓的那個著名的、同時也是無形的“旋轉門”。華府權貴們可能昨天還是受人民委託、保護國家利益的議員和政府官員,今天搖身一變就成為某個大公司的代言者。有些人甚至不等轉過這道門就公然身兼兩任———既是民意代表,又接受商業私家委託。大體而言 “,旋轉門”機制可以被歸為兩類。第一類是由產業或民間部門進入政府的“旋轉門”,這主要是指公司高級管理人員和商業利益集團遊說者進入聯邦政府並擔任要職。由於其特殊背景,在政策制定和實施政策與管制過程中,他們不可避免地會偏袒特定的商業利益集團。第二類是由政府進入私人部門的“旋轉門”。其中又有兩種情況:一為公職人員跳入薪俸豐厚的私人部門,並在新職位上利用以前的行政工作經驗或政治影響為私人雇主在聯邦政府採購和管制中求得收益,從而使受雇公司在市場競爭中佔據有利位置;二為政府與說客之間的“旋轉門”,即離任的國會議員或行政部門高官效力於遊說公司,他們運用在公共部門任職期間搭建的關係網和影響力為遊說公司客戶爭取利益。概言之,商業利益集團重金收買公職人員、公職人員販賣其政治影響,這兩點構成了政治和金錢交易之淵藪的“旋轉門”的基本特徵。在當今美國,司空見慣且運轉良好的“旋轉門”機制為商人集團借助公共權力牟取利益的行為披上了合法的外衣。在這層外衣之下,利益集團憑藉遊說、收買或控制政府的手段來實現一己之私的現象或存在,深深植根於美國的政治文化傳統,被稱作除行政、立法和司法之外的美國“第四權力中心”。
美國經濟學家們對政府管制和立法過程等進行了深入討論,深入系統地把制度與政策形成之過程納入了所謂“新政治經濟學”分析。產生於美國經濟學界的“尋租”理論和“俘虜”理論,正是對這一議題的理論總結。安妮•克魯格最早使用了“尋租”這一概念。她分析了商業集團與政府之間出現“尋租”活動或形成租金的動力和過程。隨後,塔洛克、托裏森為這一理論提供了系統性的解釋和概括。布坎南、本森等學者對尋租理論在美國的適用性進行了實證檢驗,並就美國的經驗樣本得出如下結論:現代議會制民主政體由投票聯盟支配,這類聯盟往往受惠於大的工商業利益集團。如此一來,議會的多數就會向他們的客戶集團提供歧視性的保護和優待,這種現象在美國被稱為“投桃報李”(log rolling);“投桃報李”行為極大地助長了政治性再分配和“尋租”活動的興起。斯蒂格勒等學者提出的“俘虜”理論和與之相關的產業組織理論,與尋租理論對政府與利益集團之關係的看法如出一轍。這一理論將政府看作利益集團的俘虜,認為多數管制政策是政府為滿足利益集團的要求而制定的。政治代理人(政府)常常為迎合被代理人(產業集團)的要求,建立管制市場並限制市場准入機會,以此幫助被代理人排擠其競爭對手。在斯蒂格勒看來,沒有什麼政治領袖會與 “對所有人不偏不倚”的戰略聯姻。在實踐中,他們始終奉行對不同產業或利益集團的歧視性政策。少量規模大、組織完備的產業集團在形成公共政策中起到主導作用,在很大程度上控制著美國政治決策過程。
經濟學家對美國貿易政策形成過程所做的政治經濟學分析很有說服力,並極大地提升了對利益集團和黨派政治的理論研究水準。早在20世紀50年代,戈登•塔洛克就明確提出了關稅是利益集團遊說之結果的觀點。根據鮑德溫的總結,分析貿易政策的政治經濟學和貿易保護形成的政治過程———“內生貿易理論” ———的文獻,可以分為兩大類:一是建立在經濟學自利方法之上,即選民、利益集團和政策制定者都追求自身福利最大化;二是強調選民和官員對社會福利的關心。相應地,經濟學家提出了兩大類貿易保護模型。第一類主要包括當權政府模型和政黨競爭模型,其中,當權政府模型又包括需求方模型、供給方模型、市場競爭模型。在政治需求模型中,遊說集團懇求政府以獲得對自己有利的貿易政策。在政治供給模型中,政府利用手中的政策制定權去迎合不同利益集團以求獲得最大的支持。這樣一來,關稅稅率的選擇可以看作一個最優化問題的解,政府在制定政策的時候要權衡從工業利益集團中獲得的政治支持和由於消費者的不滿而失去的選票。在政黨競爭模型中,兩個政黨為上臺執政而提出特定的貿易保護政策以尋求最大的政治支持。隨後,格羅斯曼與赫爾普曼又提出了“保護待售模型” (protection for sale)。在政府和利益集團都按照自身利益最大化原則行事的假定下,該具有集大成性質的模型從貿易政策的需求方(利益集團)和供給方(政府)分析了貿易政策的形成過程,並且成為當今內生貿易理論的基礎模型。第二類模型主要是一部分政治學家、社會學家提出來的,他們對經濟學家的“自利”假定不滿,提出了略有差別的模型。考慮到這些模型同樣採用了經濟學的分析方法,即從行為主體追求利益最大化出發,故從廣義上講,它們也可以看作內生貿易模型。總而言之,美國對外經濟政策的政治邏輯,恰如戴斯勒所概括的那樣:縱觀大部分美國歷史,那些特殊的商業利益集團的確起到了主導作用,貿易政策過於傾向這些商業利益集團的利益。
當然,對美國政策施加影響的不僅僅是商業集團,還包括那些非商業集團。其中,以種族劃分的利益集團佔據著一個十分獨特的位置。米爾斯海默和沃爾特就曾撰寫長文,講述了一個由美國猶太人組成的強大利益集團如何威脅利誘美國政府和控制輿論以制訂偏袒以色列之對外政策的故事。另外,在某些人看來,美國存在著一個游離於政府和企業界兩大勢力之外、超乎集團與黨派狹隘利益之上、以謀求公正無私和提高公共道德為目標的第三力量,即由大學、基金會、傳媒精英及研究機構等組成的所謂“權勢集團”。這些權勢集團能夠在追逐權力的政府和追逐利潤的企業界之間起平衡作用。無疑,這些都是事實。但我們在此想表明的是,在美國的各種利益集團中,非商業集團通常處於次要位置或居於從屬地位,無論它們多麼有影響力,其影響力的主要源泉恐怕還是源自它們與商業集團之間的千絲萬縷的聯繫,其存在和活力往往是以為商業集團的贏利提供服務為前提的。
三、以保護商業利益為根本的制度框架
在利益集團和黨派政治影響下,儘管受到基督教傳統的薰陶,但美國的國家行為不可避免地要遵循商業原則行事。無論是統治精英還是各商業集團,其利益在具體層面上雖千差萬別,但在大方向上卻別無二致。他們在下述大是大非的問題上達成了高度的共識:建立一種以保護財產利益為目的,強調“有序自由”的憲政體制和政治、法律、經濟制度。
想要理解美國,似乎很難繞開那部帶有傳奇色彩的美國憲法。1787年出臺的聯邦憲法一直被美國人沿用至今,由此建立的美國憲政結構在隨後二百多年的時間裏變化甚微。聯邦憲法是一部令美國人引以為榮的、代表著“自由、平等和民主精神”的政治經典文獻。事實上,這部美國人心目中至高無上的“世俗聖經”一直充當著精英階層私有財產的“守禦神”。
在訂立之初,憲法更多體現的是那些為財產權利尋求保護的商業精英階層的利益,其制度的歧視性或非中性比較明顯,即它保障和拓展了動產持有者的利益,同時忽略了對不動產持有者的利益直接補償。雖說具有非中性,但總體而言,無論是對動產持有者還是不動產持有者來說,憲法具有帕累托改進的性質。代表不同利益的議員們之所以能達成妥協,也正是由於他們的利益大體是一致的,由於他們對於主要問題的意見都是相當接近的。對此比爾德的評論具有經典意義:在各州批准憲法的會議上擁護憲法的領袖們,他們所代表的經濟利益與費城制憲會議成員所代表的經濟利益幾乎完全相同;這些憲法的制定者和批准者們利用憲法為個人或所代表的利益集團牟取經濟收入的同時,也把新政府建立在穩固的經濟利益的基礎之上。他們爭執不休和相互扯皮的,多是些涉及新政府機構的細枝末節問題。在麥迪森留下的制憲會議的辯論筆記中,我們不難領略到這一點。
制憲會議代表著那個時代少數最富有的美國人的利益。在憲法的制定過程中,沒有一個會議成員的切身經濟利益可以代表小農或技工階級。在制憲會議的元勳中,以漢密爾頓為首的聯邦黨人明顯傾向於富人產權和貴族政治,堅決反對財產和政治權利的平均趨勢。漢密爾頓的主要追隨者是東北部的富商集團,他們被傑弗遜貶斥為“一夥人數不多,但財大氣粗的黨徒”。但是,這位與漢密爾頓在政見上勢不兩立的民主共和黨領袖也同樣認為,政治權利必須取決於財產的多寡。在絕大多數州中,只有那些擁有大量土地和動產的人們才享有選舉權和擔任公職的機會。那些“頭戴假髮、彼此默契的紳士們在秘密會議中操縱美國的一切事務”。在聯邦憲法之下成立的中央政府為有產者的各利益集團所壟斷,成為制定並執行對其有利的歧視性產權制度的權力和服務機構。
在當時,聯邦憲法首先是一份以抬高私有產權為目的的檔,尤其是投資在動產方面的權利,將會得到憲法的嚴密保護。財產權作為自由的保障,在憲法中應享有特殊而牢固的地位,這是制憲會議成員的共識。誠如漢密爾頓所言,憲法的神聖職責就是“對自由與財產的進一步保證”。制憲者們為“私有財產神聖不可侵犯”的原則進行了兩個維度的詮釋:一方面,私人財產先於政府存在,因此不能被政府任意掠奪和侵犯;在憲法賦予國會和聯邦政府的權力中,沒有一項是允許直接侵犯或限制財產權利的。另一方面,憲法授權下的中央政府隨時準備“糾正由於民主而引起的困擾這個國家的罪惡”,並設法保護少數階層的既得財產免受多數大眾的干涉和危害。雖然一些歐洲國家的憲法性文獻也表達了私有財產之神聖不可侵犯系由自然法則決定的理念,但惟有在美國,這一假說真正成為憲法的理論依據和大法官的判案準則,並在美國歷史中的許多著名案例判決中得到貫徹。
除了確立財產權利至高無上的地位之外,憲法還將制定產權規則和實施產權保護的權力集中授權給國會和聯邦政府。在對權力進行根本性重組後,中央的力量得到顯著加強,各州的勢力則予以大幅度的削弱。從邦聯自治到聯邦政府的轉變,對工商業、海外貿易和貨幣領域的影響最大。幾乎所有重要的財政、金融和商務方面的權力都從各州轉移到國會和聯邦政府手中。憲法明確授予聯邦(同時限制了各州)的重要權力有:徵稅、戰爭、招募並維持常備軍隊、管理國內外貿易、鑄造貨幣、保護工業、募集公債、開拓西部土地和頒發專利權等。對企業具有重大意義的條款是,禁止各州通過破壞契約義務的任何法律。
在以上權力的保證下,工商業、貿易和信貸活動規則的確定性得到了加強:公債可以獲得充分的清償,國家信譽得以建立,國內的安定可以得到維護,同外國的貿易往來可獲得安全保障,統一的貨幣可以降低商業成本,工商業可以得到扶植,企業的創新活動可得以保護,西部的投資事業可以獲得保障。各自為政的邦聯被憲法維繫成為統一的國家後,市場規模的擴大將產生規模經濟。集中的中央財政可以提供更為充足的公共產品,如統一的關稅、資本市場、更強大的軍事防禦和擴張能力,以及跨州的公共運輸工程等。而在公共產品的消費過程中,商人階層將享受最多的收益份額。可以說,商業精英階層的利益和目標幾乎都融入新憲法中了;不但如此,他們還掌握著對整部憲法的解釋權。憲法為美國建立了自己的重商主義體制,從而為與那些在當時同樣奉行重商主義的歐洲國家展開更為有效的競爭鋪平了道路。歷經二百餘年,美國憲法致力於保障商業和財產利益的性質並沒有多少變化。憲法框架下的美國法律體系和司法實踐同樣遵循著財產和商業利益至上的原則。那些由總統精心挑選的、參議院批准的、為統治精英階層效力的最高法院的法官們,先前大多是來自上流社會的富有律師。他們無論在思想意識上還是在實踐操作中,幾乎都不可能在貧富階層之間保持真正的中立。1893年,美國最高法院法官大衛•布魯沃在寫給紐約法院協會的信中曾公開承認這一點。他寫到:“社會財富由少數人掌握,這是恒久的法律。”
美國的政治傳統同樣具有鮮明的商業色彩和階級歧視性。霍夫施塔特指出,人們通常以為,美國政治中包含有一系列特殊商業利益之間的衝突,例如土地資本與金融或工業資本之間的衝突、新老企業之間的衝突、大小資本之間的衝突,而有產階級與無產階級的鬥爭則未顯出多少跡象,而實際上這種幻象掩蓋了美國政治的本質。他進而揭示,美國政治上層的視界“通常僅局限於財產和企業的天地之中”;無論在具體問題上其成員的分歧有多大,但從大的政治傳統來看,私有財產的神聖不可侵犯性、個人處置私有財產和用其投資的權利、機會的價值、個人利益和自主、在寬鬆的法律限度內向有限的社會秩序的自然演化等,都是他們政治思想意識中的核心信仰或主要原則。在美國,從事政治的任務就是要維護這些傳統,並不時對其加以扶持,對偶爾出現的弊端隨時予以制止。政治傳統的統一體超越了各種暫時的和局部的利益衝突,在霍夫施塔特看來,這正是理解和分析美國歷史和行為的主要線索之一。換言之,在美國,具體的政治目標可能為適應不同時代和不同利益而發生變化,但其政治的核心理念,即保護商業利益並把利益集團競爭限制在可接受的範圍內,則萬變不離其宗。正如津恩所評論的那樣,美國政府的行為是偽裝中立以維持國家秩序,它實際上只為富有階層的利益服務;美國政府的目標是平息和調解上層社會的爭執、抑制社會底層的反叛,以此保持現行政治制度的長期穩定。
高度統一的政治傳統之特點有效地體現在美國的政黨政治中。從屬不同政黨的政界決策人物對各種具體議題會各持己見,有時甚至尖銳對立,但他們在總的思想框架下又保持了相當的一致性,因而在競選結束後他們仍然可以彼此合作。建國之初,以傑弗遜為代表的民主共和黨和以漢密爾頓為首的聯邦黨相互攻擊、勢不兩立。然而,傑弗遜執掌國家後實際推行的政策,與當年漢密爾頓力主保護工商業和其利益集團的主張僅有微不足道的差別。霍夫施塔特看到,若用實踐來檢驗美國兩黨各自的政治思想,則這些思想反映的“一致之處極多”,其體現在政策中的差異和分歧甚小,以致“根本找不出什麼重大的爭論問題”。美國兩党所達成的主要默契在於,無論哪一黨獲勝,國家政策在傾向商業利益的原則和任何與之相關的重要內容方面都不會發生根本性的變動。1844年,民主黨總統克利夫蘭親自向資本家保證“:我在位期間,政府實施的所有政策都不會對任何工商業利益造成損害。……行政管理權力從一個政黨轉移至另一個政黨手中,並不意味著目前這種狀況會受到任何嚴重干擾。”今天美國的兩党政治完美地秉承了這一政治傳統,其兩大政黨是“無明顯階級區別”的政黨,它們的政治信仰在本質上都是致力於維護美國既有制度和有產階級的既得利益。兩党的上層精英人士在主要觀念上幾乎沒有區別,並且職位越高,其區別越小,代表的是同一階級不同利益集團的利益。只是在策略上,共和黨更加立場明確地強調自己代表大企業家、金融家及投資者的利益,而民主黨則喜歡把自己裝扮成普通人、弱勢集團和少數族群的代言人。
表面上看,美國是一個“小政府”社會,其經濟活動完全遵循自由市場的原則運轉。然而事實卻和人們通常的理解大相徑庭。無論在其迅速崛起的歷史中,還是在經濟高度繁榮的今天,美國的政府一直通過它的權力和非中性手段,為精英階級或各大利益集團做出重大貢獻。紮卡利亞指出,19世紀80年代和90 年代,美國現代政府體制的形成導致聯邦政府權力的進一步加強。實現經濟增長目標之迫切與國會尋求最高權力企圖的崩潰,賦予了聯邦政府更為集權、更少政治性且更具有理性的結構。19世紀90年代中期,美國政府已然可以繞開或迫使國會同意美國對外利益的擴張。20世紀30年代大蕭條以來,美國政府通過各種管制規章和政策,以及各種直接干預的方式,對社會經濟起著更為巨大而深遠的影響。美國強大的自由經濟制度與其同樣強大的政府管制之間看似存在著邏輯上的矛盾,其實並不然。管制與自由市場之間並非總是緊張的對立關係,有時情況剛好相反。在美國,強有力的政府管制正為其自由有序的市場經濟提供了一種規範、保障和促進作用。奧爾森說明了國家權力與私人權利,或政府與市場之間的相互關係決定了經濟的繁榮程度,論證了國家興衰盛敗取決於政府對權力運用的效率。他還提出了所謂“擴大與強化市場型政府”的概念,強調了沒有政府就沒有產權、沒有產權就沒有市場、沒有市場就沒有分工與交換這一支配現代經濟增長的經濟學邏輯。拒斥古典經濟自由主義的不只是奧爾森。其前輩弗蘭克•奈特對“經濟自由”亦做出了類似的評論:“古典思想家們似乎忘記了,經濟自由是使用經濟權力的自由,其內涵涉及從奴隸制到依仗對經濟權力加以分配而奴役他人的諸多方面。……他們沒有注意到,用權力獲得更多權力的自由,涉及不平等的一種積累趨勢。”
關於“大政府”或者奧爾森所言的“強化市場型政府”與美國資本及資本界的關係實質,哈特和奈格裏曾寫下一段言辭刻薄、卻又不乏深意的評論,我們借用它來結束這一部分“:當資本全球化的擁護者們叫喊著反對大政府時,他們不僅虛偽而且忘恩負義。倘若資本沒有控制過大政府並使之為其專門的利益效力數世紀,它會怎樣呢?而今倘若大政府沒有大到足以發揮左右整個全球民眾生殺大權的話,那麼帝國的資本又會如何呢?倘若沒有一個大政府能夠印製錢幣來生產與再生產一個保證資本主義權力和財富的全球秩序,資本又會怎樣?抑或沒有了爭取生產性民眾的合作的通訊網絡呢?每天早晨,當全世界的資本家及其代表醒過來之後,他們不應去讀《華爾街時報》上反對大政府的罵詞,而應該跪下來稱頌它!”
本文節選自作者《美國行為的根源》(即出)一書的第三部分。限於篇幅,發表時刪去了原文中的注釋。欲閱讀者,請與編輯部聯繫索取。編者注。
(作者單位:中國社會科學院亞洲太平洋研究所)

原載《國際經濟評論》2007年第6期

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