中國農業與中國農民──長期可持續發展之研究(上下)(金寶瑜)

金寶瑜教授的《中國的農業發展與問題》在本刊第二十期(2005年8月)刊出後,有頗多網站轉載,最近金教授應馬來西亞的Pesticide Action Network Asian Pacific (PAN) 與People’s Coalition on Food Sovereignty (PCFS)之邀撰寫論文,擴展《中國的農業發展與問題》的論旨,從持續發展的角度更完整地探討了中國大陸農業與農民的問題,我們特譯出全文,以饗讀者。───編者
中國農業與中國農民──長期可持續發展之研究(上下)

金寶瑜著
黃國治譯
導論
可耕地不足一直是中國農業面臨最嚴峻的問題之一。中國擁有世界可耕地的9%,卻要為世界22%的人口生產糧食與其他農產品,其人均可耕地面積僅稍高於1畝(即0.0827公頃),約為世界平均人均可耕地面積的三分之一。由於在中國土地上耕作的農民佔全世界農民的40%,每一家戶的耕作規模便非常小,平均不到0.2公頃。在一些人口稠密的省份,每一農戶的耕作規模更小到低於0.1公頃。此外,中國不僅可耕地少,水資源也少,只有世界水資源的6%,人均水資源只有世界平均的25%。人口眾多、可耕地有限且水資源稀少,使得農業發展嚴重受限。中國農業能否長期持續發展,取決於可耕地與水資源能否至少不再縮減,以及每單位面積的產出能否增加。
另一個關係到中國農業能否長期持續發展的重要因素,是用什麼方式將可耕地與其他農業投入品分配給不同的類別的農業生產。關於這個問題,目前的爭論在於:中國應該繼續其過去的糧食的自給自足政策,還是應該將其稀少的土地和其他資源轉用於生產在國際貿易上具有比較利益的農產品,並且透過國際貿易來供給中國人口的糧食需求。再者,談到農業不能不提及的另一個重要問題是:怎樣才能使農業生產現代化。現代化意味著從事農業的人口得以減少,「剩餘」的勞動力能夠轉移到其他生產領域。最後,中國農業的另一個重要面向是:不同的政策會對中國農民的福祉造成什麼影響。今天,依然有九億人居住在中國的鄉村地區,鄉村地區總計有四億八千萬的勞動力,其中有三億兩千萬仍然從事農業生產(譚術魁,2004:161)。
我們在評估中國的農業政策時,不能只看個別政策對農業生產的短期效果,而應該看它是否、以及在什麼程度上解決了上述的幾個主要問題。要評估一項農業政策是否適合於中國或任何其他國家,最終都必須看它是否可以長期持續發展。
本文將用比較中國兩個時期農業政策的方式來討論上述幾個主要問題。第一個時期是1949-1979年間的30年,其政策包括土地改革,1953-1958年的農業合作化運動,以及1958年人民公社制度建立之後的20年的農業發展。第二個時期是1979年農業改革開始至今的二十幾年。這兩個時期分別代表了兩種完全不同的發展模式。本文將比較詳盡地討論人民公社時期的農業發展,因為若不了解這段背景,就沒有辦法了解1979年農業改革以後的情況。
在1949到1979年這個時期裡,中國在自力更生的基礎上推行它自己的社會主義經濟發展模式。自力更生的模式需要具有明確目標的中央計劃,而這個時期的經濟發展的立即目標是滿足人民的基本需求,包括食品、住房、醫療衛生與教育;滿足了人民的基本需求之後,接下來的首要目標則是逐漸提高人民的生活水準。與此相關的一個目標是要縮小城市居民與作為中國大多數人口的鄉村居民在生活水準上的差距。就農業而言,短期目標是要達成糧食、其他消費性農產品與工業原料的自給自足,長期目標則是保護並改良可耕地,並使農業生產現代化。中國在這個時期中,進行了農田基本建設工程,包括平整土地,建立灌溉與排水系統,蓄水池與抽水站。進行農地建設的目的是要提高並穩定農地的產出。這類農地改良工作對農業現代化來說也是必要的;農業現代化包括使用一些投入品,如耕耘機、改良的作物品種,以及使用拖拉機和其他農機。農地建設與農業生產現代化不僅減輕了農民的辛勞,還減少了農業所需的勞動力,使得更多人可以投入工廠工作以便推進鄉村的工業化。
1979年的農業改革制定了「家庭承包制」,並將土地重新分配給個別的農戶。1984年公社制度被正式解散。負責購買與分配糧食與其他主要農產品的國家的統購統銷體系被逐漸自由化,國家減少了採購的項目與採購的數量。今天,農民大多以市場作為調節生產的主要機制。還有,中國為了在2001年加入WTO,對其國內與國際貿易政策作了一些重大的改革。新的政策將農業生產與銷售更進一步地自由化,而且將中國經濟與世界經濟綁得更緊。過去27年來的發展已清楚地顯示,中國的發展模式已由自力更生轉變為追求在國際經濟中的比較利益。就農業而言,這意味著中國將把更多的資源轉用於生產勞力密集產品,如供出口的水果與蔬菜,並進口更多土地密集(land intensive)的產品,主要是榖類和棉花。至於中國是否已經放棄了糧食的自給自足,我們尚不完全清楚;政府宣佈自給自足的比率將由100%降低至95%。然而,如果中國要履行其對WTO所作的承諾,那麼95%的自給自足率能否持續就很成問題了。
本文由六個小節組成。第一節將分別說明兩個時期的農業政策與發展目標的歷史背景。第二節評估農田基本建設的影響。第三節評估農業生產現代化的成績。第四節討論糧食自給自足與農產品貿易的問題。第五節討論中國農民的處境。最後一節討論中國農業發展的長期可持續性。
一、歷史背景
土地改革與農業合作化
1949年革命勝利以前,中國的封建制度已延續超過三千年。在此漫長的歷史時期中,一小撮地主擁有大片的農地,使大多數人民成為無地的農民。1911年革命推翻滿清之後,土地仍持續集中,例如在1934年,革命勝利前的15年,全部土地的50%掌握在只佔人口4%的地主家庭手中,而70%的農民家庭只擁有17%的土地(吳國寶,2000:179)。租地的貧農常要將他們收成的一半以上交給地主。1949年之前解放區所實行的土地改革,開啟了此一殘酷剝削的土地所有制的終結。在革命勝利之後的1949-1952年間,中國新解放的鄉村地區也完成了土地改革。土地改革使幾億農民生平第一次擁有了自己的一小塊土地。農民以極大的熱情耕種他們的一小塊土地(人均土地面積平均為0.2公頃)。1949-1952年間,糧食與棉花的產量快速增加。然而到了1953年,糧食生產不再增加,棉花產量實際上還減少了(蘇星,1965:24;Hsu and Ching,1991:28)。
由於一百多年來的外國侵略與內戰,加上地主長期對土地的忽略,中國許多可耕地的生產力都極低。長期持續的戰爭也摧毀了以前建立的農業基礎設施。土地改革後大多數農民的土地不僅貧瘠且狹小,他們所擁有的生產工具也很缺無。許多貧農與下層中農的家庭(佔中國農民60-70%)連犁也沒有,更別提其他工具或耕畜了。若沒有農業工具或其他資源的投入,光靠熱情已無法使生產持續增加。再者,1953與1954年的水災與旱災侵襲了許多農地。個別的農民無力抵抗這樣的自然災害,他們也無法對抗諸如家人生病或死亡等災難。遇到這些困難,許多農民家庭就只能靠借債,背負著高額利息的債務,他們最後常常不得不賣掉他們剛剛獲得的土地。在合作化運動開始之前,私人借貸與土地買賣的情況已開始增加,同時農民受僱的人也增多。如果沒有合作化運動,就會出現進一步的兩極分化,土地所有權也會重新再度集中(同上)。
為了解決土地小且缺乏農業工具的問題,新政府開始著手推動農業合作化。農戶被鼓勵開始組成互助組,在幾個農戶之間互相交換工具和勞動力。下一個階段是成立初級合作社,這時農戶將他們的土地、勞動力與私有的工具集合起來共同耕作。在初級合作社之下,是依據每戶所出的土地、工具和勞動力來分配產出。隨著生產的增加,合作社開始積累自己的基金來購買農戶私有的農具。在合作社買下了農業工具之後,農業合作化運動便進到了一個更高的階段,即高級合作社。在高級社階段,由於土地與工具是集體所有的,合作社便不再依據每戶的出資比例來分配產出,而是依據每個成員所貢獻的勞動(Hinton,1983:115-116)。
接著,1958年成立了人民公社,取代鄉政府成為中國鄉村的行政單位。人民公社負責進行農業生產、工業生產、商業交易、以及辦教育和其他文化活動,還有醫療衛生體系和自衛的民兵組織。人民公社是三級所有制。(一)公社建造並擁有大規模的灌溉和排水系統、道路、醫院診所和學校、工廠,以及其他大型農業機械。(二)次一級的是生產大隊(production brigades),他們建造並擁有工廠、大型農機、磨坊、動物/家畜養殖場以及其他設備,供生產隊全體成員使用。(三)三級所有制的最低一級是生產隊(production teams),作為基本的核算單位,負責計劃與進行生產,並依據每戶所貢獻的工作(以工分計算)將產品分配給其成員。它也處理基本口糧(quota grain)、公積金(accumulation fund)與公益金(welfare fund)[1]的分配。生產隊擁有土地,小型的農機與其他農具。在1978年人民公社制度解體之前,全國有52781個公社、690000個大隊,以及4816000個生產隊(中國社會科學院農村發展研究所,2000:36)。也就是說,每個公社之下平均有13個大隊,每個大隊之下平均約有7個生產隊。生產隊的平均規模約為20-30戶農民。
人民公社制度建立之前,在1953年便已設立了統購統銷體系(Unified Purchase and Marketing System),掌管主要農業產出的流通,包括糧食、棉花、油籽(oil seed)及其他許多農產品。國家就這些產品訂定採購的配額與價格,並要求公社依此進行生產。國家也以糧食形式收取農業稅。國家將買進的農產品(如糧食與油)進行加工,之後以補貼價格賣給城鎮居民,並依據每個家戶的人口數與年齡實行配給。此一體系也促進賣棉花與其他原料給國有的工廠進行加工。賣給消費者的棉布也實行配給與補貼。換句話說,統購統銷體系透過國家採購(涵蓋所有主要的農產品)來管理這些產品的生產與消費。國家利用定額採購與銷售的數量與價格,維持了這些產品在數量與價格上的穩定。在這個時期,糧食與其他農產品的進出口只是用來幫助平衡國內的生產與消費[2]。政策的目標是要保證在糧食與其他農產品上的自給自足與價格穩定。
人民公社成立之後的二十年裡,中國的農業生產持續增加。糧食生產從1952年的一億八千一百萬公噸,增加到1977年的二億八千五百萬公噸。除了1959-1961年之外,糧食生產以平均超過3%的幅度增加,高於同一時期的人口增長率。此一時期的增長率打破了中國過去糧食增產的紀錄,也打破了大多數發展中國家的紀錄(Groen and Kilpatrick,1978:619)。到1970年代末,中國在食品方面已經能夠自給自足。如前所述,糧食的國際貿易只是用來平衡國內市場。例如,在1975-1977年間,中國每年平均進口約四百萬公噸的糧食,僅佔其總生產的一小部份,而它出口的糧食與其他農產品也是如此(Groen and Kilpatrick,1978:640)。
除了產量增加之外,中國的農民還令人欽佩地建設了基礎設施,以保護和改進可耕地。(後面幾節將更詳細地解釋人民公社時期在農業上的成就。)人民公社制度還提高了中國鄉村地區廣大農民的生活水準,並改進了他們的醫療與教育(見第五節)。
鄧小平的農業改革
1979年,鄧小平及其支持者開始進行農業改革,分幾步打破人民公社。到了1984年,土地與其他集體資產被重新分配給個別的農戶[3]。在農業改革剛開始時,政府將定額內的糧食與其他農產品的收購價格平均提高25%,超出定額的再加發50%的獎金。改革的前幾年糧食生產急遽增加,在1979-1984年的五年之間增加了22.5%[4]。接著,從1984到1996年的十二年期間,糧食生產只增加了20.4%(Wu,1997:附錄,A-1),然後從1999年開始糧食連續四年下降,從1998年的三億九千二百萬公噸減少到2003年的三億二千二百萬公噸[5]。糧食總需求與生產之間的差距約為一年四千萬公噸,短缺的大部分來自之前留下來的糧食儲備。
改革初期,統購統銷體系依然維持,但規模縮減,1985年透過此一體系流通的物品減少到38%,僅達1980年時的30%。自1985年起,越來越多的產品脫離了國家收購的範圍,包括豬肉、魚、家禽、茶、水果與蔬菜。不過,到1997年為止,政府仍然控制了市場上44%的糧食、100%的棉花、煙草與蠶絲(Wu,1997:11-12)。在同一篇文章中,Wu還解釋了1985年政府怎樣將對糧食的強制收購制改為自願式的契約銷售制。然而,政府給自願式的契約銷售的價格很低,所以無法收購到足夠的糧食,而必須再恢復強制性的糧食收購制。接著,國家在1991年將供應城市的糧食的配給價格提高了68%,1992年又再提高了45%,消除了政府收購價格與城市零售價格之間的差距,並且減少了對城市消費者的補貼。1993年底食品價格急劇上升,而國家已不再擔負維持糧食市場穩定的責任,轉而要求各省政府自己要維持各省糧食市場的平衡。
本文第四節將會討論與中國加入世貿有關的其他重大改革。這些改革措施已經對中國農業造成巨大衝擊,而且將持續影響中國農業的長期可持續性。
農業產出的增加,1949-1999
表一顯示了1949-1978以及1978-1999年間各種農產品的產出與年增率。
有幾個原因造成了改革初期糧食生產的大幅增加。當然,一個明顯的原因是收購價格提高了。1978-1983年小麥、玉米和稻米的收購價格分別提高了70.1%、68.6%和64%(劉惠宇,2002:170)。另一個原因是,改革初期農業投入的價格尚未上升,因此生產成本與產出價格之間有相當大的差額。再加上,公社時期購買與建造的農業機械與農業基本建設在改革初期都仍能使用。早期建立的肥料廠增加了肥料的供給,1978至1984年間所使用的化學肥料增加了一倍以上,從1978年的8840(千噸)增加到1984年的17398(千噸)。
後來,自1999年起糧食生產連續四年下降,直到2004年才又再次出現上升。2003年中國開始急遽增加玉米、大豆和棉花的進口,當年的農業貿易則由順差轉為逆差。對於農業生產與貿易在本文第四節會有更多討論。
二,農地保護與改良
人民公社時期
1958至1978年間,中國推行自力更生的社會主義發展模式。公社、大隊與生產隊負責計劃與進行農業生產。這些單位動員、組織了大量的中國農民進行農地保護與改良工程,名為農田基本建設(farmland capital construction project)。這些計劃在1960年代晚期與1970年代早期更加速進行,因為當時的農業生產已較穩定,有更多的勞動力可以從農活轉移到建設上來。中國經濟專家亞歷山大˙埃克斯坦(Alexander Eckstein)在他的文章〈中國的發展模式〉中對農田基本建設評論道:
更具體地講,這〔農田基本建設〕實際上意味著,重新塑造一個地區的地貌以提供必要的物質條件,讓其他投入品(勞動力、機械、肥料、改良後的種籽)能夠得到適當地組合應用,從而達到高產、穩產。這經常需要平整地形或築造梯田;有時還要夷平山丘並用人力把土壤一筐一筐地搬運到數公里外,以建造水壩或將一些地區覆蓋上表土。在許多地方,它還意味著建造地下排水渠道、水庫、運河、灌溉渠道、抽水站與管井[6](Eckstein,1978:88)。
1975年,由經濟學、農業科學、社會學與歷史學等領域的學者所組成的美國農村小型工業代表團(The American Small-Scale Rural Industry Delegation)訪問中國,他們目睹了這些廣泛的農地資本建設工程。他們寫到:
在我們訪問的每個地區,我們都見到大量的證據證明,可耕地經由開墾與改良工程而增加了。在山西省(Shansi province),我們看到受到嚴重侵蝕的山區,風夾帶著黃沙,被開墾為良好的可耕地。新陽縣(His-yang County)與著名的大寨大隊透過建梯田、填平山溝與河床來開墾土地,取得了令人欽佩的進展。在隔壁的惠縣(Hui County)與新鄉(Hsin-hsiang)地區,黃河以北,我們經過了許多土地開發、灌溉與水利工程,這些有助於將多沙且泥濘的河床改造為具有生產力的農田。在河南省北方的林縣(Lin County,North Honan province),我們看到了70公里長的紅旗渠(Red Flag Trunk Canal)及其1500公里長的分流網絡。漳河(Chang River)的水被從隔壁的陜西省(Shanshi province)引來,越過高低起伏的山區,灌溉了四十萬公頃的肥沃農田。這個水渠是由兩萬名工人耗時將近十年才建造完成(Perkins,1977,121)。
如埃克斯坦指出的,農田基本建設的目標是要產生高產且穩定的收成。平整土地才能夠進行灌溉。建造整套的灌溉與排水的網絡是為了要避免旱災和水災的毀滅性衝擊,這樣農地的產出才不會如過去數百年來那樣完全依賴天氣的好壞來決定。
農田基本建設工程是由不同的行政單位組織的。由縣或更高層級單位計劃、實施的工程規模較大,且通常由固定的年度工程隊(permanent year round construction teams)來施作。這類工程會涉及幾千個工人,並由縣、省,或甚至國家(中央)政府出資,但大隊/公社也派出固定的年度工程工人以分擔成本,這些工人在其原單位裡依然持續得工分,並且有縣政府或更高層級的政府所發給的小額日常補給品[7](Perkins,1977,197-198)。要進行這些較大型的工程,國家的資助不可或缺。隨著國家在工業發展上取得了重大進展,國家就能夠增加對於農業的投資。從1957至1978年,國家對農業的投資佔其全部投資的百分比從7.8%上升到12.5%(見表二)。
在公社層級,工程經常由數個公社一起規劃與施作,因為它們都能享受這些工程所帶來的效益。較小型的工程在農閒的季節裡進行。中國農民將工作日延長到冬季,辛勤地進行農地建設工程;他們一年的工作日從1950年代中期的119天,增加到1970年代中期的250天(Rawski,1979:7-8)。此外,公社與大隊也以它們出售年產出所得的公積金,來支付這些工程所需的料件成本。
表三顯示全部耕地中的灌溉面積比例,從1952年的18.5%增加到1957年的24.4%、1965年的31.8%以及1979年的45.2%。雖然大型的建設工程仍必須由國家投資,但公社層級已能自行負擔較小型工程的資金。而且,這些工程成功的真正關鍵是在於大隊與公社層級的組織。根據一個中國農業專家團指出,1958年人民公社的建立「形成了一個組織結構,這個組織結構可以動員大量的剩餘勞動力進行大規模的工程,包括農地重建與重大的灌溉工程(Perkins,1977,204)。」
雖然這些為農田基本建設所做的驚人的努力並沒有增加中國的可耕地,但是由於一年中的種植次數增多(multiple-cropping)與間作(inter-cropping),種植面積確實擴大了。多樣種植是增加生長季節中種植次數,從一年收成一次到兩次,甚至到三次,南方的省份還有多到四次。間作是在一種作物收成之前便種植另一種作物。
改革後的可耕地流失與土地品質惡化
人民公社期間努力保護與改良土地,但改革開始之後情況發生了逆轉。自1979年農業改革開始以來有大量農地流失,而且由於工業開發、觀光業、住宅與商業建築、沙漠化以及其他開發計劃(比如建高速公路)還在繼續流失。近年來許多農民也拋下了他們的土地,因為農業投入品價格持續上漲而農產品的價格卻停滯或下跌,農民越來越難靠著耕種一小塊土地來維生。再者,自然災害(包括水災與旱災)與環境污染奪去了許多土地,使得農業生產的問題更加惡化。(見第六節)
改革以來並沒有關於土地流失的確切數據的報告。下面的數字是從不同的評估中彙整出來的近似值。1981到1985年,每年流失的可耕地面積約為500-700萬畝,即33萬5千至46萬9千公頃。到了1987年,土地的流失增加到約800萬畝,即53萬千公頃。1990年代的土地流失情況沒有報告可查,但其趨勢肯定是上升的,因為2004年的一份報告指出,「根據不完全的統計,近年來土地流失的面積平均約為每年1000萬畝(李小雲等,2004:287)。」1000萬畝相當於67萬公頃。至少有兩位作者肯定2002年與2003年的土地流失面積是增加的,2002年是2500萬畝(169萬4千公頃),2003年是3800萬畝(254萬6千公頃),分別是1980年代前半期的5.4與7.6倍(李小雲等,2004:288;譚術魁,2004:152)[8]。土地流失的速率增加是個警訊。2003年流失的土地面積已達全部可耕地面積的2%[9]。看守世界研究中心(Worldwatch)就1979年改革以來每年流失的土地面積所提出的數字較低:每年流失50萬公頃,約為全部可耕地的1%的三分之一。25年來所流失的全部土地相當於全部農地的7%。看守地球組織的評估沒有指出近年來數字的上升趨勢(Worldwatch,2006:15)。
據陸學藝指出,除了可耕地的流失之外,土地的肥力也衰退了,原因是化肥的使用增加而有機肥的使用減少。從1976至1987年間,使用有機肥的土地面積減少了60%。陸學藝還指出,從1980年以來灌溉面積也減少了。在1980年以前,有灌溉的土地面積以每年800到1000萬畝的幅度增加,但1980年以後就沒有再新建灌溉工程,舊的灌溉系統也因為缺乏維護而失去作用,從此灌溉面積持續縮減。而且他還進一步指出,流失的不只是農業可耕地,連自然森林也損失超過1億畝、畜牧的草地損失10億畝,而且土地日益沙漠化(陸學藝,2002:5-6)。
第六節將會解釋,中國遭受嚴重的缺水問題的原因是工業生產與都市化的高速增長。工業與都市居民用水增加,奪走了農業與鄉村居民的用水。缺水已嚴重影響到農業生產,而且使得許多鄉村居民的生活品質無法改善。除此之外,還有其他自然災害衝擊農業。這些問題將會決定中國的農業是否具有長期的可持續性(見第六章的討論)。
1984年人民公社瓦解之後,先前所有的農田基本建設工程都停止了。過去,公社與大隊用其公積金進行土地改良工程;但在鄉與村政府與取代了公社與大隊,成為新的行政單位之後,它們的功能改變了。原先作為大隊與公社的重要收入來源的集體企業被私有化。從1980年代中到1990年代初這些企業蓬勃發展,新的私人企業家變得非常富有,成為中國第一批萬元戶。他們給自己造起許多大樓房。改革開始的頭五年一般的農戶的收入也因為收購價格提高而增加,而許多農民便用這筆錢修建房屋。在這幾年內,因為從農業得來的剩餘被用來建新房,使中國的鄉村看起來很繁榮,但同時基本的基礎建設(如灌溉與排水系統、土地改良工程以及農業機械)則開始破敗。而且,國家在提高農產品的收購價格時,急劇地減少了對農業的投資。再者,隨著公社開始崩潰,公社之下的社會福利制度,如醫療衛生、教育以及對貧困戶的補貼等,也都解體了。第五節對此有進一步的分析。
三,農業生產現代化
人民公社時期的農業現代化
農業生產現代化與農田基本建設是相互聯繫的,如果沒有農民辛勤工作改良土地,就不可能應用諸如拖拉機、耕耘機、收割機、播種機、移植機等農業機械,而且灌溉系統也不可能從人力挑水改變為電力灌溉。
人民公社時期之所以能達成這些成就,最重要的原因之一就是社會主義時期的工農聯盟的發展策略。任何國家在工業化的初期都必須要將剩餘(surplus)從農業部門轉移到工業部門,意即,不發達國家必須靠農業的剩餘來對工業進行初始投資。換句話說,為了使工業部門增長就必須「剝削」農業部門。對許多不發達國家和改革後的中國來說,問題在於從農業部門移出剩餘的時間持續得太久了。如果農業部門在初始時期之後沒有得到重新補充,就不會有足夠的資源進行生產現代化。
在人民共和國建立後的頭三十年裡,在工農聯盟的發展策略之下,國家所推行的政策是逐漸減輕農業部門的負擔,並且隨著工業部門的增長,國家也重新補充了現代的農業投入。表二顯示了1957與1978年間農業稅佔國家總稅收的比例趨於下降,而國家在農業上的開支佔國家總開支的比例是趨於上升,對農業部門來說,交易的條件變得更加優惠。再者,在國家對全部重工業的投資中,對生產農業投入品的工業(諸如拖拉機和其他農機)的投資所佔的比例也趨於增加。國家以越來越低的價格將農機賣給公社與生產大隊。價格的降低才使得不同層級的鄉村生產單位能夠購買這些投入品以將生產機械化。除了這些來自國家的貢獻之外,還加上農民極為辛勤地工作,如前所述的農田基本建設與其他土地改良工程。這意味著公社與生產大隊取用它們的公基金並將勞動力從農業工作中轉移出來,用於建設它們的未來的投資。
除了這些大型的農業機具之外,在中國農村中也採用了一些簡單的機械來取代打榖或加工所需的人力。例如,一個公社擁有並經營的碾米廠便以處理機取代了手工搗米,並且將加工一噸米加工所需的人時(man-hours)從400縮減為10(Eckstein,1978:89)。
鄉村工業化與鄉村就業
鄉村工業化是農業生產現代化的一部份。1958年的大躍進就是為了推進了中國鄉村地區的工業化,但是大躍進期間開始的工程與工廠無法持續下去。當時沒有成功的原因之一是大躍進的許多工程進行得太過匆促。另一個原因是1959-1961年的欠收(即所謂的三年困難時期);當時中國遭遇了旱災與水災。我們需要一提的是,當今大躍進已經被一些人加以妖魔化的嚴厲譴責。有一群中國「學者」花了許多精力,極力想「證明」大躍進時期嚇人的死亡人數。大躍進時確實犯了錯誤,在一些地方的確發生了飢荒,有許多人死亡,然而這些「學者」宣稱有三千到五千萬人死亡卻是非常誇大的,是完全不確實的[10]。
到了1960年代中期,農業生產開始急遽增加,許多從前被關閉的作坊與小工廠被重新啟用並開始繁榮發展。在初期有五種小型的鄉村工業──肥料、水泥、小型鋼鐵、農業機械與發電站。隨著農業生產採用了更多的現代的投入品,附近的工廠形成了一個良好的供應系統。這些工業使用當地的原料,例如水泥工業,省下了昂貴的運輸成本。農業機械廠提供即時的維修服務。農民嘗試錯誤、反覆摸索,才逐漸成功地建立起這些工業。隨著這些工業的發展,出現了一整批新的技術人員。因此,鄉村工業化從原本的五類工業開始,擴展到食品加工和其他農產品加工,製造腳踏車與其他輕工業產品,生產紡織品以及紡織工業所需的機器,以及生產各式各樣的其他工業產品。
根據1975年訪問中國的美國農村小型工業代表團的紀錄,當時中國的農業機械製造工業很有活力,其產品與製程都不斷地改進與升級。因此,國家把較簡單的機械,轉移給公社和生產隊所擁有與經營的工廠進行生產。據這個代表團觀察,這些工廠:「日益進步,能夠克服更多的生產問題。」(Perkins ed.,1977:119)代表團也肯定鄉村工業化已達成的一些其他目標,諸如降低了都市化的速度,克制了對外國科技的依賴,縮小了城鄉之間、工業部門與農業部門之間在社會與經濟地位上的差距。而且,代表團還肯定這樣的發展有助於將技術能力擴散到整個鄉村人口中(Perkins ed.,1977:116)。因此,大躍進給了農民工業化的挑戰,而農民不僅克服了此一挑戰,而且還大大超越了它。
根據一個知名的中國經濟專家埃克斯坦所說,1950年代的中國在都市仍有失業的現象殘存,在鄉村仍有就業不足(under-employment) 的情況,尤其是在冬季農活稀少的時期。埃克斯坦在他的文章中說,工業、交通以及其他部門的快速擴張解決了都市的失業問題,而鄉村的農田基本建設則吸收了鄉村地區就業不足的人口。埃克斯坦也說,大躍進是第一個有系統、有意識、全力以赴地利用勞動(中國充裕的生產要素)來創造資本(中國稀缺的生產要素)的運動。他還認為,雖然大躍進由於許多計劃與執行上的錯誤而失敗了,但是大躍進的概念作為一種發展策略,非常適合中國的要素稟賦(意即勞動充裕而資本稀缺)(Eckstein,1978:88)。
到1970年代中期,中國的鄉村地區很少有失業或就業不足的跡象。如前所述,中國農民一年的平均工作日,從1950年代中期的119天增加到1970年代中期的250天(Rawski,1979:7-8)。美國農村小型工業代表團發現,中國農民並不害怕農業機械化可能會造成失業。相反,他們始終發現「中國人將機械化視為一個有效的工具,可以增進勞動生產力並將勞動力釋放到更有生產性的工作中。」(Perkins ed.,1977:118)事實上,到了1970年代中期,許多鄉村地區出現了勞動力短缺的現象,工廠在耕種與收成的農忙季節必須停工,讓工人可以到田裡協助播種和收割。
農業科技的進步
農業現代化的另一個方面是作物品種的改良。在人民公社建立之後,公社與中央政府設立了四萬多個的農業技術推廣與改良站(agricultural technological expansion and improvement stations)[11]。這些改良站的網絡遍及整個鄉村地區,並且大大改善了農業生產的科技水平(吳國寶,2000:181)。
據一位農業專家托馬斯˙威恩斯(Thomas B. Wiens)所言,中國之所以能夠快速地改良作物品種,靠的就是這些位於不同氣候區域的技術推廣與改良站之間的合作。他說:
雜交稻米異常快速地由育種進入大規模生產,這是一個最引人注目的例子,顯示中國在將作物培育成果加以推廣的速度上,有能力比其他國家快上好幾年。在熱帶以外的大多數培育計劃從開始雜交到大規模生產需要八到十年的時間,因為傳統育種通常需要經過六到七代的雜交與選擇過程,才能使雜交種籽的特性穩定下來,然後在試種中進行評估,最後才是大量繁殖、宣傳與說服農民採用。中國已經組成了一個選種體系,每年可以生殖三代,這個體系通常包括三個改良站,一個在原產地省份,另一個在南昌(江西省),第三個在熱帶的海南島。……再者,透過「四級研究網」(縣、公社、大隊、生產隊)的建立,中國已逐步發展出一個體系,可以在最短時間內達成同步穩定、選擇適應當地條件的種籽、鑑定以及大量繁殖(Wiens,1978:680)。
在人民公社制度之下的二十年間,中國能使其農業生產現代化的原因有幾個。最重要的原因之一是公社與大隊發動農民,投入了難以置信的大量勞動進行農田基本建設。農民極勤奮地將心血投注於他們的未來與中國農業的未來。另一個重要原因是公社、生產大隊與生產小隊將農業的剩餘儲存為公積金,然後把公積金投資於向工業部門購買農機和其他現代的農業投入品。最後不能忽略的原因是,國家推行了工農聯盟的發展策略。在初始的幾年之後,國家盡了最大的努力來減少從農業部門移走的剩餘,並且儘可能地提供金融資源和農業生產與現代化所需的工業產品,重新補充農業部門。
農業改革與中國農業的大躍退
如前所述,國家在改革之初提高了糧食的收購價格,造成農民收入的快速上升。然而,與此同時,國家降低了對農業開支的規模。從1979年至1981年,國家總投資中用於農業基本建設的比例從11.6%下降到只剩6.8%[12](Perkins and Yusuf,1984:14)。楊蘭舉等也指出,國家對農業的投資從改革前二十年到改革後二十年之間是逐漸下降的。他們在其文章中說,從1950至1970年代,中國已經建立了大規模的灌溉工程,農業生產的條件有了顯著的改善。他們還指出,近年來基本建設逐漸減少。他們提出數據來支持他們的說法。從第二個五年計劃到第五個五年計劃期間(即1961-1980年間),在國家用於基本建設的總開支中用於農業基本建設的開支的比例,在這幾個五年計劃中分別是11.3%、10.7%、9.8%與10.5%,但是國家對農業基本建設的開支的規模比例,在第六、第七與第八個五年計劃(即1981-1995年)中卻大幅下降為6.2%、3.2%與3.0%。他們認為,投資大幅減少使得先前建立的84000個蓄水池中有三分之一在帶病運行。(楊蘭舉等,1999:75)。
在公社瓦解之後,農業生產的責任轉回到個別農戶身上。較高的收購價格增加了農民的短期收入,但是國家急劇減少對基本建設的開支,已經而且還將破壞農業的長期發展。還有,由於人民公社之下的三級所有制的崩潰,對未來進行計劃(如保留公積金進行投資)、進行生產、組織勞動力進行基本建設工作等種種功能都不復存在。在公社時期,許多公積金來自於公社與大隊擁有的工廠,但是隨著這些工廠被私有化,許多個人一夕暴富,並且將其財富再投資於他們自己的生意上,同時興建豪宅、奢華揮霍。農民因較高收購價格得到了較多的收入,也蓋起了房子。結果,國家對農業的投資減少的同時,並沒有私人的投資來代替。因此,農業改革促使農業剩餘轉用於提高(特別是少數富有的)農民當前的消費,而不是投資於未來;中國鄉村地區出現短期的榮景,同時,農業的長期基礎則開始崩壞。
公社時期所有有利於農業現代化的條件,在改革之後都消失了。最近15至20年間,中國的GDP增長極快,平均每年增長10%子。在這期間,整體來說中國的經濟產生了過度投資的問題,投資數額超過中國GDP的30%。中國大力投資於城市中與城市周邊的各種基礎建設──高速公路、大型住宅大樓與商業大樓、機場、觀光景點、購物商場,更包括了建立一個新的城市,如上海附近的浦東。這些新的基礎建設中有不少很的利用率很低。然而,這二十多年來,中國卻忽略了對農業生產所需的基礎建設進行投資。另外,政府在大量投資於出口製造業的同時卻相對減少了它對與農業相關的投資。而私人部門則對投資農業基礎建設興趣缺缺,因為這類投資是長期的,且預期報酬率低。
中國農業專家陸學藝證實了楊蘭舉等人的觀察,指出中國農業有投資不足與去機械化的問題。他說,在1980到1986年間,有機械耕作的土地減少了11.1%。他還說,在農業改革開始一段時間之後,灌溉、排水系統與其他農田設施開始因為缺乏維修而失效。而且,1980年以後就沒有再建造大型的蓄水池了。陸學藝也指出農田的有機成分下降(陸學藝,2002:5)。先前由生產大隊與公社購買的農業機械已經老舊,而個體的農戶卻沒錢投資買新農機。
再者,在某些人口向來稠密的地區,如長江三角洲(Yangtze Delta),在改革期間土地被劃分為細小的長條狀出租給個體農戶,然後隨著人口增長又再被進一步細分。結果便形成了不再能使用大型農機耕作的極小的長條土地。農民倒退回去使用舊的農耕方式,各自使用簡單的農業工具耕作,就像在集體化之前那樣。怪不得農民會說:「辛辛苦苦三十年,一個晚上回到解放前。」
在中國的中部與西北部,每塊的土地面積約為1畝,主要的農作物(小麥與玉米)仍然使用聯合收割機收割。在這些地區,投資聯合收割機的私人會在收割季節開動(或僱駕駛)收割機,一塊一塊田去收割,收割1畝要價40-45人民幣。在收割季節裡,聯合收割機的擁有者可以賺得上萬元人民幣,扣除成本之後利潤甚豐。2003年的一部紀錄片「(Iron Reapers)」呈現了,在收割機難以到達的地區,有許多貧農在收割季節充任手工收割者。這些農民必須與機器競爭,1畝降價到35元人民幣。許多農民離家搭上長途巴士,帶著他們的手工具去收割小麥。紀錄片顯示他們頂著大太陽一天做12個小時,平均一天收割1.5畝,以這麼精疲力竭的工作換取大約45元人民幣。他們有時也會幾天都找不到工可做。這樣在整個收割季節之後,每個人帶回家的不到200元人民幣(Iron Reapers,a documentary,2003)。
中國政府了解農業缺乏投資的嚴重性,並試圖透過金融機構增加農業貸款。2001到2005年間,農業貸款倍增,從600億美元增加到1450億美元[13]。然而,這些貸款絕大部分是低於1000美元的小額貸款,而且貸款機構並不確定這些貸款被如何使用(US Department of Agriculture,http://www.ers.usda.gov),但是看來它們並不會被投資於長期的基本建設。
中國的農業將會繼續惡化,因為它急需更多投資。在第十一五年計畫中(2006-2010),中央政府承諾要給予農業大幅增加投資,但成果如何要看未來幾年的執行才能作初步評價。但是再改革後的二十多年中,在農地分配給個體農戶後,國家降低了對農業的投資的,公社時期進行的農業現代化便終止了。如前所述,個體的農戶沒有能力與動機投資大型的農業機具。再者,人民公社的瓦解之後,便無法再像先前大隊與公社那樣組織勞動力進行密集而廣泛的土地改良工程。這也部分解釋了為什麼鄉村地區會出現大量失業與就業不足的問題。
主要依賴體力勞動的小規模的耕作意味著勞動生產力低且收入低。由於不再進行土地改良工程,農民便使用大量的化學品來增加產量。但是農民這些短期的辦法已達極限,而且已經損害了土地的品質,引發更多長期的問題。農民的收入在改革初期有所增加,但之後便由於農產價格不穩定且經常滑落、農業投入品價格上升、稅賦提高等因素而受到擠壓,甚至中國的農產市場還將進一步受到外國進口農產品的衝擊(見下一節)。鄉村許多家庭因為各項福利的撤銷,而生活非常困難,必須依賴家庭成員進城打工的收入。近來中央政府提高收購價格並減免稅負是會有些幫助,但是這些措施無法解決小規模耕作的問題:勞動生產力低,而且缺乏使農業現代化的長期投資。
(本章完,全文未完,待續)
*.此文是馬來西亞的Pesticide Action Network Asian Pacific (PAN) 與People’s Coalition on Food Sovereignty (PCFS) 的特邀稿,英文原文將在二月以特刊方式出版。
註解:
1 每個生產隊成員不論是否貢獻勞動都配有一定數量的基本口糧。公積金是儲備用於投資的,公益金是用於幫助急需者。
2 出口農產品主要是為了獲得足夠的外匯以進口農產品。
3 土地是被租給農民。農民有使用權,但不能賣土地。
4 糧食生產先是快速增加,接著停滯,然後減少;其中的原因將在第三節中討論。
5 2004-2006年間糧食生產有所增加。
6 Eckstein原本的註腳:「這些重大的建設工程已經持續進行了一段時間,在我1972年12月訪問中國期間就已經可以見到。1975年9月與10月舉行的全國農業學大寨會議又再次推進了它們,這在美國農村小型工業代表團所發表的《中華人民共合國的農村小型工業(Rural Small-Scale Industry)》的第五章第2-5頁和第6章第7頁中有詳細的描述。」
7 根據美國農村小型工業代表團的紀錄,在他們參觀的工程中,此一補給品的量為2.3斤(一斤為500克)與0.4元人民幣。
8 兩位作者的資料來源相同。不過該網頁現已被移除了。http://www.hnagri.com/00luo/00314.htm
9 根據兩位作者所提的數據,2002年與2003年的全部可耕地面積分別是18億8千9百萬畝與18億5千1百萬畝。
10 這些「學者」從1953年的人口數字推算出一個不確實的1957年人口數字,然後由此得出過分誇大的死亡數字。他們也假設1960與1961年的出生率是30%,以此推算出1961年的人口數字。然而,這兩年實際上的出生率都低於30%,1960年的出生率是20.86%,1961年是18.92%。Gao Mobo在其書中以令人信服的論據駁斥了誇大的死亡數字,見Gao(1999:126-128)。
11 這些改良站是由縣、公社、生產大隊與生產小隊層級運作。
12 對於生產農機、化肥、殺蟲劑的工業,國家的投資也大幅減少,從1976-1978年期間的年均24.39億人民幣減少到1979年只剩16.45億人民幣,國家對工業的投資總額中用於生產農業投入品的工業的比例,則從11.1%減少到6.6%。
13 2000至2005年間,農業在所有貸款中所佔的比例維持在6-7%(Amber Waves,http://www.ers.usda.gov/AmberWaves/April06/Findings/ChineseBanks.htm)。
四,糧食安全與自給自足vs.透過國際貿易達成比較利益
糧食自給自足
除了1959-1961年之外,中國在人民公社時期達成了糧食的安全與自給自足。當時的中國政府認為,糧食政策若與外貿聯繫太緊,中國就可能會因為突然的貿易制裁或世界糧食漲價,使中國難以抵抗外國的壓力而不能保障中國人民的糧食供給(Eckstein,1978:80)。社會主義時期的發展模式將糧食當成滿足人民需要的物品,而不是商品。因此,經濟計劃的首要目標之一就是穩定並且增加糧食供給。
表一顯示了各類農產品的長足增長,這為都市與鄉村的居民提供了足夠的糧食以及衣著的原料。除了某些極窮的公社之外,中國鄉村的大多數人民的生活都有了極大的改善。土地肥力的巨大改進使得每畝土地的糧食產量增加。由於全部可耕地面積大致不變,甚至有些微減少,糧食的增加便是全部來自於每單位土地產出的增加。在人民公社時期新建成的灌溉與排水系統,使得農民的收成第一次能夠減少對於氣候的高度依賴,而機械化則使農民能夠省卻許多繁重的農活。
為了準備加入世界貿易組織而對農業政策所作的進一步修改
1979年的農業改革根本地改變了農業發展的方向。然而,直到1990年代中期,中國在糧食方面仍然維持著自給自足的政策。在1990年代,中國加入世界貿易組織(WTO)的早期談判便已開始。如前所述,農業改革之前,中國國家控制著農產品的生產與分配,同時也控制著農產品的國際貿易。在1980年代這些控制逐漸被自由化。然而,中國要加入WTO的話,就必須對農業政策與國際貿易政策作出進一步的修改。
中國加入WTO的條件可分為三大類:一,市場進入(market access);二,限制和縮減對農業生產者的補助;三,限制和縮減對於農產品出口的補貼。中國也被要求消除許多農產品進口的技術障礙。市場進入的規定包括削減關稅以及配額關稅制之下的最低市場進入機會(minimum access opportunities under a tariff-quota system)(Lardy,2002:75)。
市場進入規定包括降低平均法定關稅,以及建立配額關稅稅率的制度(tariff-rate quota system)。配額關稅稅率的制度是消除所有非關稅壁壘(如進口限額)的方法。它是這樣運作的:進口國對其進口的每一樣農產品,在協定的特定數量(配額)之內的課徵較低的稅率,超過此一數量的進口品則徵收較高的稅率。在特定數量之內適用低稅率,這給出口國提供了市場進入,若超過特定數量則徵收高稅率,這對進口國而言是一種保護措施。如果協定的特定數量越大,或是對配額之內與之外的商品徵收的稅率越低,則市場進入的程度就越高。
中國同意在2004年1月之前要將進口農產品的平均關稅,從22%降低到15%。中國對農產品徵收的平均關稅比其他發展中大國要低得多,如阿根廷、巴西、印度與印尼的稅率分別是30.9%、27%、32.4%與36.9%。中國就自己的最敏感的商品(小麥)所設定的進口關稅,也比日本就其最敏感商品(稻米)所設定的進口關稅要低得多。此外,中國還承諾要將所有的關稅約束在新的低稅率上,意即未來不會提高稅率,但其他國家則只承諾將維持某些項目的關稅稅率,而且事前還大大高於法定稅率。(ibid:79)
中國同意許多農產品適用極低的配額稅率:小麥、玉米、稻米和棉花為1%,大豆為9%。不僅如此,它對於這些產品所設定的配額數量很大,這些配額在2004年(大豆是2006年)開始實施,此後還將增加。對於這些產品所設定的最終配額數量極大,是1998年實際進口量的許多倍──就大豆與棉花而言是4.3倍,小麥是6倍,稻米是20倍,玉米是29倍。再者,超出配額的進口商品的稅率雖然高出配額內的商品不少,其稅率依然大大低於已開發國家。中國訂定2004年對於超出配額的小麥、玉米和稻米分別要徵收65%、51%和43%的稅率,而已開發國家對於超出配額的商品所徵收的關稅稅率比中國高出非常多:歐盟訂定小麥的超額稅率是150%,美國訂定糖的超額稅率是200%。對於乳製品,美國與加拿大訂定的超額稅率是250%,歐盟是500%,而日本對小麥與稻米訂定的超額稅率是350%(Lardy,2002:77-79)。因此,相較於其他發展中大國與已開發國家,中國的農產品貿易政策更加開放得多。
至於談到對農產品進行境內支持(domestic support),中國並沒有足夠的財政能力能支持農民,就連在WTO允許的規模上進行補貼都做不到。OECD國家在一份新發表的《農業政策評論》報告書中承認,中國對農業的補助比大多數OECD國家要低出很多。2002-2003年間,中國政府給農民的補助平均約只佔農民收入的6%,而同一時期美國、歐盟與OECD給農民的補助則分別佔農民收入的20%、34%與31%,日本政府給農民的補助則相當於農民收入的55%(OECD News Report,November 14, 2005)。因此,只從這一點來看,中國農民完全不可能與這些先進國家的農民有所謂公平的競爭。
中國也承諾不對農產品出口進行補貼,並且承諾消除許多重要農產品進口的技術性障礙(technical barriers)。中國政府在加入WTO時所承諾的改革政策已經對目前的中國農業造成嚴重衝擊,而且未來的影響將更加劇烈。
1999-2003年間糧食生產迅速下降,刺激了中國政府緊急增加農業預算。2004年中國政府額外拿出了30億(增加25%)來支持小麥與稻米的價格,以及改進農業基礎建設(Earth Policy Institute,Eco-Economy update,March 10, 2004)。2004與2005年的糧食產量都增加了,達到了1998年的產量,2006年預期將進一步增加,儘管最近由於夏季兩個月的乾旱波及了15%的糧食產地而下修了2006年的預期糧食產量(Asian Times,China Business,December 23, 2006)。但時糧食增產是否有長期持續的可能呢?
關於糧食自給自足與農產品貿易的議題
中國於2001年加入WTO之前,一些中國學者與經濟學家大力宣揚入世的好處。比如Chen Yu-he等人便撰文表示,「一旦加入WTO,中國便能多方且穩定地享有WTO134個會員國的最惠國待遇。中國可以適用WTO會員國中任意兩國之間的任何協定。我們將有廣闊無邊的市場可以出口我們的農產品」(Chen,2002:1)。本質上,他們鼓吹透過貿易可以對資源進行更好的利用,從土地資源豐富的國家進口糧食,然後出口勞力密集的農產品如水果、蔬菜、花卉、藥材、水產與肉品。
另一個作者劉惠宇(2002)則主張「糧食安全」與「糧食自給自足」是兩個不同的概念,換句話說,一個國家可以不倚靠自己的糧食生產而達成「糧食安全」。她說,由中國自己生產所需的全部糧食違反了比較利益法則,而且並不符合「糧食安全」的意義。接著,她說中國出口的商品從1978年的97.5億增加到1998年的1838億,平均每年增加17.2%,增長率超過了同時期所有亞洲國家,中國因此累積了1400億美元的外匯。她預估中國加入WTO之後,美國與其他西方國家會撤除對中國出口的紡織品與其他勞力密集產品的配額,因此中國的出口將有進一步的增長。她的結論是,擔心中國會無力支付進口的糧食,是沒有根據的。
國外對於中國的糧食自給自足與農業貿易政策也有討論。Ilan B. Solot提出,「中國政府農業政策的幾個主要部分在本質上是互相衝突的」,意指「(一)糧食安全與糧食自給自足;(二)提高農民收入;(三)貿易自由化與整合進世界市場」。
Solot正確地指出,中國政府過去實行了四個重要的機制來達成糧食安全與糧食自給自足,分別是外貿由國家專營(State trading),徵收關稅與加值稅,進、出口許可制(import and export licensing),以及對外貿易統制(foreign trade management)。然而,自從1970年代末展開農業改革以來,這些機制就被逐漸淘汰,而隨著WTO之下的貿易自由化,這些機制已全部被撤除。Solot還看到,對政府而言,一方面為了達成糧食安全必需抑制糧食價格,一方面又要提高農民的收入;隨著農民的種植越來越依賴市場機制,這兩者越來越難恰當地結合起來(Solot,2006:38、39-40)。
即使中國農業政策的目標依然堅持糧食安全與95%的糧食自給自足,而且政府花了大筆經費來補足短缺的大量糧食,但是很難看出這種補足短缺糧食的作法如何能夠幫助達成長期的糧食安全。在糧食生產下降的四年裡(1999-2003),糧食消費與生產之間的差距幾乎消耗掉了所有的儲備糧食。看來,沒有什麼理由認為中國長期而言可以既達成糧食安全又整合進入世界糧食市場。
中國近來的農產品貿易經驗
根據人民日報網路版的一篇報導,2002年中國農產品貿易仍有剩餘,2003年出口農產品的價值增加了36.9%,但進口農產品的價值增加了61.5%,造成了農產品貿易的赤字。該報導說,2003年隨著中國市場進一步開放,外國的大豆、棉花與其他產品開始「大舉進攻」。2003年,中國進口了2074萬噸的大豆,價值64.2億,與2002年相比數量上增長了83.3%,以美金計算價值增長了120%。該年進口的大豆數量超過了本國的產量。2003年棉花的進口量也急遽增加,總計87萬噸,價值11.7億,與2002年相比數量增長390%,以美金計算的價值增長530%。進口的棉花數量則將低關稅配額完全用盡。再者,在2005年之前的十年間,中國進口的玉米並不多,只有幾千噸,但卻出口了600-800萬噸到南韓與日本。然而,2005年中國農業部批准了從美國進口基因改造的玉米,從此整個情勢產生了戲劇性的變化,中國預期將在數年內轉變為玉米的淨進口國。2003年中國也進口了541萬噸的植物食用油,價值25.8億,與先前相比數量增長69.9%,價值增長96.9%。該報導也指出,由於某些國家遭遇天災,這些進口農產品的價格顯著地提高了[14](People’s Daily online,June 15, 2004;Chinanews,NEWSGD.com,Beijing,August 21, 2006)。
在中國的糧食進口高漲之際,其糧食出口到先進國家卻遭遇更多障礙。根據2006年夏季的新聞報導,中國商業部表示,每年有90%的中國農產品與食物出口遭遇到其他國家的貿易障礙,每年損失達90億美元。現在,受影響的農產品已經從蔬菜、水果、茶與蜂蜜擴大到動物與水產。技術性的貿易障礙已經成為中國農產品出口的最大阻礙(Chinanews,NEWSGD.com,Beijing,August 21, 2006)。此類障礙例如:2003年5月,因為日本宣稱在中國進口的鴨肉中發現了禽流感病毒,日本禁止了所有從中國進口的家禽製品,使得該年中國對日本的農產品出口減少了22.5%,中國的冷凍雞出口也急劇滑落。同年的7月,日本實施了《種苗法修正案(Seeding Amendment Act)》,規定未繳納專利費而擅自重製或販售受保護種籽的組織或個人將課以罰金或刑責。由於許多日本公司委託中國的農企業種植洋蔥、菠菜、生薑與大蒜,其種籽可能屬於受保護者,因此這些產品便可能成為日本種苗法修正案取締的對象(People’s Daily online,June 15, 2004)。
人民日報總結中國目前面臨兩個基本挑戰:第一,中國傳統的小規模農業無法與外國的現代農業競爭;第二,中國必須面對不公平的競爭環境,因為已開發國家用高額補貼與其他手段來保護它們的農業。這兩個情況在未來一段時間內都不太可能改變。文章進一步說,「中國在WTO入會協商期間所作的廣泛且重大的承諾中,既沒有像已開發國家那樣給農業大量補助與出口補貼,也沒有如發展中會員國那樣實施高關稅以保護本國農業。」因此,該報導的結論是,中國農業面臨的挑戰將會持續很長一段時間(People’s Daily online,June 15, 2004)。
越來越多的中國人了解到加入WTO對於中國農業的負面影響。而Eisenburger與Patel 則提問:「人們會懷疑,中國急劇開放農業部門到底換來什麼東西」;這是因為他們注意到,與WTO對其他發展中國家的要求相比,WTO要求中國開放市場的範圍與速度都更廣更快。他們引述了美國農業部的Dan Glickman對此問題的坦率回答,他的回答是:「什麼也沒有」。中國加入WTO卻沒有換得什麼東西,原因是在中國加入之前,除了美國之外的每個國家都已經給予中國永久最惠國待遇(Most Favored Nation status),這是WTO會員國所能得到的最大利益。再者,在中國入世之前的15年中,美國也在每年重新審查的基礎上給予中國最惠國待遇(Eisenburger and Patel,2003)。
除了進口糧食與其他農產品,中國近年來也進口了大量的農業化學品,包括化肥與殺蟲劑。根據美國商業司(US Commercial Service)提供的資訊,中國已經成為全世界最大的農業化學品的消費者與進口國,而且2004年中國27%的進口肥料與22%的進口殺蟲劑都來自美國(在最近幾年裡,美國已經成為中國進口殺蟲劑的最大來源)。在中國加入WTO之後,肥料進口的關稅從11%降到6%,而在配額數量之內的關稅只要4%。再者,在五年的轉型期過後,國家統制的外貿制度將被解除,外國公司將不只有權進口肥料,還可以在中國境內進行銷售(BUYUSA.GOV-US Commercial Services)。因此,此一趨勢顯示,中國不僅將更加依賴進口的糧食,也將更加依賴進口的農業化學品。
不難看出,曾經而且繼續鼓吹利用國際貿易來達成中國在農業上的比較利益的那些人,過去與現在都對中國加入WTO所能帶來的利益抱有不切實際的預期。然而,過去5年裡中國在國際貿易上遭遇的問題,已經給那些相信所謂自由貿易的人呈現了截然不同的現實。
五,中國農民的處境
人民公社時期的農民收入與其他福利
在1957至1978年間(除了1959-1961年的三年困難時期之外),農民的收入穩定地成長,鄉村與都市居民之間的收入差距也逐漸縮小。Perkins and Yusuf以農業部與國家統計局的數據計算出,人民公社時期鄉村勞動者的人均收入的平均成長速度,比都市工人收入的成長速度還要快。都市工人與鄉村農民收入的比率,1957年是5.5:1,1975年是3.5:1,1979年是2.9:1。這兩位作者解釋,儘管人均的價值增值比率是工業部門增長快過農業部門,從4:1增長到8:1,但工人與農民的收入差距還是縮小了。因此,在1957-1979年間的22之中,鄉村地區的收入是隨著農業生產的增值而上漲,但是都市工人在工業部門的價值增值中所得到的份額則越來越小[15](Perkins and Yusuf,1984:125)。
此外,由於人民公社制度進行收入分配,如果將非貨幣收入(in-kind income)一起包括進來,現金收入只佔農民總收入的一小部份。因此現金收入只是顯示農民福利的指標之一[16]。在人民公社時期,生產隊在分配收入時先扣除生產成本(不包括勞動成本),接著從總生產中取出要繳給國家的稅賦(以糧食形式支付),然後再扣除給其隊員的配給口糧與來年用的種籽,接下來則把剩下的農獲與其他產品賣給國家換取現金。所得的全部現金收入,一部份是存進公積金,另一部份則是作福利之用的公益金,剩餘的則就每個成員所貢獻的勞動,依其工分來分配,這一部份是農民的現金收入。
農民婦女受益於工分制,因為她們所貢獻的勞動第一次被明確地計算上去。由於她們的工分,她們能夠給家庭帶來收入,這提昇了她們在家中的地位。即使婦女一天勞動所賺的工分少於男性,男性與女性工分的差距也逐漸地縮小。在社會主義時期,性別不平等的情形有了很大的改善[17]。
生產隊的每個成員,即使是太年幼、太年老或因生病而無法工作的人,都有一份配給口糧[18]。除了糧食之外,生產隊也用公益金為其成員提供廉價的醫療與教育[19],五種保障的費用也都由公益金支付[20]。國家也設置基金給付鄉村地區的教育(教師薪水與學校建設),並且進行鄉村地區教師與醫療人員的訓練。表二顯示,在社會主義時期,國家總稅收中農業稅的比例逐步減少,而在國家總開支中農業方面的開支的比例則逐漸增加。
人民公社時期的重大成就之一就是讓鄉村居民都能得到醫療照顧。在革命前,中國農民不僅缺乏足夠的營養,也得不到基本的醫療保健。在1930年代,中國人的自然死亡率是千分之27,全國嬰兒的死亡率是千分之156,而在農村則可能高達千分之200。將近三分之一的兒童在五歲之前夭折。農民的預期壽命是35歲(Perkins and Yusuf,1984:133-134)。這些可怕的數字並不奇怪,因為1949年每24000個鄉村居民才有醫院裡的一張病床(見表四)。那是完全談不上什麼預防保健。中國人的健康情況十分可悲,以至於中國被稱為「東亞病夫」,當然也是東亞病婦、東亞病童。
在人民共和國建立之後,新政府發動了許多群眾運動,透過教育與動員群眾來消除傳染病。到了1950年代後期,重大的疾病如瘧疾、腸道寄生蟲、血吸蟲病、呼吸道疾病、梅毒、傷寒與肺結核等,不是被消滅就是受到控制。流動診所(Mobil health clinics)也開始給幼兒和成人接種疫苗,並給農民提供預防疾病與計劃生育的資訊。
1958年人民公社建立之後,合作醫療體系開始建立。在文化大革命期間,合作醫療體系提供的醫療服務有了很大的擴展與改進,國家給予了更多的財政支持,城市來的醫療人員協助訓練了鄉村地區的醫生與其他醫療工作者[21]。
合作醫療體系有許多層級。在生產隊層級有赤腳醫生,他/她們處理隊員的小病,在發現較嚴重的問題時將其送至大隊的診所或是公社/縣的醫院。醫療體系極為重視預防保健。它延續了教育群眾重視保健的早期傳統。兒童接受定期檢查,並在適當的年齡施打各種疫苗。婦女被教導節育的方法以及產前與產後照顧的重要性。在條件較好的一些公社裡,婦女也接受每年定期的健康檢查。
公社成員加入合作醫療體系要繳交一筆費用。一個五口之家一年要繳交人民幣約7.5元。生產隊會從公益金中為每個成員支付0.1到1元給公社的醫療基金。大隊的診所收取人民幣0.05到0.1元的掛號費以及小額的醫藥費。重病(需要開刀或其他複雜的醫療者)到公社或縣的醫院就醫,病人自付約10元即一半的醫療成本,另一半由公社以醫療基金支付。絕大多數農村人口都能負擔起這樣的費用(Perkins and Yusuf,1984:141)。
解放後隨著醫療體系的進展,鄉村地區醫院的數量1949-1957年間增加了近四倍,1957-1965年間又增加超過四倍,1965-1978年間又再增加四倍,使得一張醫院病床所分配的鄉村人口數從1949年的24201人降低到1978年的693人,降低了35倍。
革命後中國鄉村教育方面的改進也同樣令人印象深刻。1949年人民共和國建立時並沒有確切的識字率數據,不過估計大約為20%-40%,而且絕大多數識字人口住在都市。1949年以後在全國範圍內推行了識字運動。1958年,有8600萬兒童進入了小學,佔該學齡兒童的67%,而上中學的則為17%[22](Prybyla,1979:212)。到了1976年,鄉村地區95%的學齡兒童都上了小學(Sigurdson,1978:505;Gardner and Idema,1975:226)。1980年公佈的資料將此比例稍微下修,但仍顯示全國93%的學齡兒童即1億5千萬人進了92.4萬所小學,而且鄉村地區有90%的兒童都上了小學(Perkins and Yusuf,1984:177)。鄉村地區小學入學率擴張的動力是,每個公社平均都建立了15所小學。全國有半數中學學齡兒童即6千萬人上了中學,在鄉村地區入學率稍低於50%(國家統計局,1981:451)。
中國改善鄉村地區的醫療與教育的努力取得了顯著的成果。到了1970年代末,儘管中國仍然是個貧窮的國家,它的醫療與教育指標已經是較接近已開發國家而遠遠超過開發中國家。死亡率從1930年代的千分之27減少到1979年的千分之6,同時期的嬰兒死亡率從千分之156減少到千分之56。預期壽命增加到1979年的64歲,在一代人的時間裡便增加了一倍。小學學齡兒童的入學率在1978年是93%(Sidel and Sidel,1983:92-93)。
鄉村地區的收入增長比都市快速,以及1950-1970年代末鄉村居民生活的其他方面(尤其是醫療與教育)的改善,意味著農業部門在經過發展的初期之後,其剩餘已經不再被持續抽取。如表二所示,不僅農業稅佔國家總稅收的比例下降,國家對農業的開支在總開支中的比例也增加了。再者,在此時期中農業部門享有較優惠的交易條件,意味著人民公社有能力從工業部門購買更多的農業投入品,並且由於有較高的收入與較有利的交易條件,鄉村居民也有能力購買更多的消費品。這顯示農業部門的負擔逐漸減輕,公社開始有可能將更多剩餘投資於農業生產以及鄉村的工業化。它也顯示鄉村人口可以逐漸提昇其生活水平。如前所述,在社會主義時期,這一切成果都是透過工農聯盟的發展戰略完成的。
農業改革後的農民收入與福利的匱乏
在農業改革開始後的初期(1979-1984),中國農民的平均收入以每年15.5%的速率急速上升。如第一章所述,這主要是因為國家的收購價格大幅提高所致。1985-1988年間,農民收入的增長緩和下來,其增長速率減少到5.1%,接著在1989-1991年間則進一步降到了只有1.7%。1992-1996年間農民收入再次急速增長,因為國家再次提高了農產品的收購價格。然後在1997-1999年間,農產品的生產維持不變,但市場價格滑落了。陸學藝推算平均糧價(稻米、小麥與玉米)從1996年一斤1.0355元(一斤等於半公斤或500克)下降到1999年一斤0.7075元。同時期的農民收入則由10355億人民幣下降到7015億人民幣,減少了約32%即3280億(Lu,2001)。1999年以後連續四個年度農業生產都下降,直到2004年以前下降的趨勢都一直持續著。
一位環境學者Lester Brown仔細觀察了中國的糧食生產,認為糧食生產急遽下降的原因之一,是糧食耕種面積從1998年的9000萬公頃下降到了2003年的7600萬公頃[23]。不過他忽略了自1990年代初以來農業投入品的價格便持續上升,以及1998與1999年政府糧食收購價格的大幅下降,也是農民廢耕的重要原因(譚術魁,2004:101-102)。
目前依然有3.2億農民以農業作為主要收入來源。這些農民很難維持生活所需。自1990年代末以來,許多農民失去土地或放棄耕作,更多農民還遭受自然災害侵害;近年來自然災害也越來越常見。
一大批且越來越多的農民移往都市工作,將他們少得可憐的工資送回家,好讓其家人可以過活。目前農民工的數目估計有1.5億。根據白津夫文章所述,隨著失業問題的惡化以及更多農民失去土地(2004年有4000萬農民失去土地),2001-2010年間農民工的數量預計將再增加1.06-1.08億(白文的第十點)。離家的年輕男性通常去城裡當建築工,留下婦女在家辛苦種田並照顧老人小孩。許多年輕夫妻也一起離家到城裡工作,將小孩留給祖父母照顧。許多年輕婦女還移往沿海地區的出口工業區工作。這些女工的工資低,工作環境危險,還經常受到雇主的虐待。其他來自中國中部農村的年輕婦女到大城市中去給富裕人家作幫佣。女性的農民工約佔全部農民工的40%,而且還在增加(李小雲、左停、葉敬忠主編,2004:276)。
農民工受到嚴重剝削,並且沒有任何起碼的保護。他們沒有任何醫療保險,生病時得不到任何治療。這些工人遭遇工作傷害的比率是最高的。隨著大量的年輕、健康的男性與女性離家外出,留在家中的成員(通常是婦女)所需負擔的工作就增加了。統計顯示,全部農業勞動力中有超過60%是女性,她們生產了超過60%的農業產出。對四川省鄉村勞動力所做的一項調查指出,從事農業與其他生產的全部勞動力有69.9%是女性[24](李小雲、左停、葉敬忠主編,2004:276)。再者,對女性的歧視依然持續,而且自改革以來,性別不平等的情況加劇了。例如,如果一家同時有兒子和女兒,是女兒會受到壓力要及早去工作賺錢養家,好讓她的兄弟可以繼續上學唸書。
農民身上的另一個重擔是地方政府徵收的各種合法與非法的稅賦,以及其他各式各樣的費用,這些從1985年開始便逐漸增加。據陸學藝指出,在某些地區這些稅費實際上高達農民總收入的15-20%。而且,較貧窮的地區既是較多人口以農業作為主要收入來源的地區,也是這些稅費負擔較重的地區。因此,對中國中西部的農民來說,他們的主要收入是來自農業,而所負擔的各種稅費則進一步降低了他們的實質收入(Lu,2001)。
不僅所課征的稅賦超出了農民的負擔能力,而且鄉村的許多地方官員還用暴力來收取稅費。兩位記者陳桂棣與春桃調查、報導了安徽省的許多令人震驚的案例(陳桂棣與春桃,2003)。除了抽稅之外,為了奪取土地用於工業與/或商業使用,官員還用同樣殘酷的暴力驅逐農民,所給的補償很少,有時完全不給任何補償。這使得近年來農民抗爭的次數急劇上升[25]。
陸學藝將農民的低消費歸因於他們的收入停滯。他說,農民整體佔了中國人口的70%,但僅能購買全部貨品的30%。農民的低收入也意味著他們的儲蓄只佔全國總儲蓄的19%(ibid.)。如果構成中國大多數人口的農民的收入不增加,中國的國內市場就不可能擴大。
在人民公社制度瓦解之後,合作醫療體系與鄉村教育體系也崩潰了。農民失去了所有的福利。醫療、教育與其他福利的喪失,嚴重地影響了農民的生活福祉。國家對教育的資助不是停止就是大幅減少,結果鄉村地區的許多老師領不到薪水,校舍也逐漸倒塌[26]。根據《中國農村情況報告,2003-2004》,農民在各種保險中的投保率都很低。2002年鄉村人口參與老年保險的比率是7.7%,但只有1.4%的投保者實際上領到了老年給付。領到最低生活救濟金(minimum living expense relief)的人只有0.5%[27]。只有5%的鄉村居民參加了合作醫療保險。2002年,1.7億人受到自然災害的侵襲,但只有940萬人(約5%)領到了某種災害救濟金(李小雲、左停、葉敬忠主編,2004:63)。
預防醫療完全不存在,因此在1950年代以經消除了的許多傳染病,諸如肺結核、血吸蟲病與其他傳染病,已經大規模地重現[28]。婦女因缺乏預防保健所受到的傷害更甚。河北省的許多個健康醫療調查顯示,在鄉村婦女中,與婦女生殖系統相關的疾病的發生率很高。在某些區域,例如張北縣,多達30-40%的婦女有生殖系統的疾病。這些婦女許多人從沒做過檢查,有了明顯的病癥也不去理會,因為她們負擔不起龐大的醫療費用,因此經常放棄作任何治療(李小雲、左停、葉敬忠主編,2004:281)。鄉村婦女健康情況很差,並不只限於個別的縣或省,而是相當全面性的。
此外,新的傳染病如愛滋病(HIV/AIDS)與嚴重急性呼吸道症候群(SARS)已經影響了數千萬人,這不只因為疾病本身的傳染效果,還因為政府否認與刻意隱瞞,並且各級政府都不重視公共衛生醫療。如果禽流感真的在中國鄉村爆發,農民將無力可以抵抗。
再者,鄉村地區的人民還受到因環境污染而產生的疾病的衝擊。持續惡化的缺水問題對鄉村居民的影響比都市居民更嚴重。下一節對此將有更多討論。
在農業改革後的將近30年裡,由於收入分配更加不平等,城鎮與鄉村居民之間以及不同區域的之間的收入差距也擴大了。根據聯合國的統計,中國最窮的20%人口的收入只佔全國總收入的4.7%,而最富的20%人口的收入則佔全國收入的50%左右。據白津夫(中國國務院國有資產監督管理委員會研究中心副主任[29])所言,江蘇省最富的20%與最窮的20%人口的收入比率是10.7:1(白文第六點)。這個數字很好地表示了城市與鄉村的分化,因為最富的20%人口絕大多數都住在東部沿海的城市,而最窮的20%人口則分散在鄉村地區。
農民的收入不穩定且不再增長,而且喪失了他們在人民公社時期一度擁有的醫療、教育福利與生活保障。許多農民為求生存而移往都市。大多數農民的生活實際上已倒退回革命前的苦日子。
六,中國農業發展的長期可持續性
如本文開頭所述,與中國的人口相比,中國擁有的可耕地與水資源非常稀少。在第二節裡我們看到,自從1979年農業改革開始與1984年人民公社制度崩潰以來,過去保護與改良土地的工作都停止了,有助於維持農業生產與土地及自然環境之間的平衡的灌溉與排水基礎設施也逐漸破敗。此一發展極大地影響了中國農業的長期可持續性。再者,由於農業改革是1979年開始的全面改革的一部份,我們在分析中國農業的長期可持續性時,就必須同時仔細考察中國經濟的其他部分,好了解它如何影響中國農業、農村與農民。以下的小節將首先考察出口導向增長的影響。討論的重點將擺在資源短缺與環境污染未來對於農業的長期可持續性的影響。
出口導向增長之下自然資源的快速耗盡
中國雖大,但資源貧乏。中國改革的一個重要組成部分就是開放門戶,並且推行出口導向的經濟增長策略。隨著中國的出口在1980年代急劇擴大並在1990年代加速,資源貧乏的問題就變得更加嚴峻。中國稀少的自然資源被快速耗盡以及環境污染問題的形成,最重要的原因就是中國生產了大量的工業產品進行出口。此外,更高的消費水平,如中國最富的15-20%人口(數量超過2億,其中只有一小部分住在鄉村地區)購買汽車,也造成了自然資源耗盡與環境污染的問題。
如前所述,在中國缺少資源的問題中,土地與水的缺乏是最為嚴重的。中國的水資源向來稀少。平均的人均可用水量現在只有2200立方公尺,約為世界平均值的四分之一。根據水利部的資料,1998-2004年工廠與都市居民所消費的水量佔總消費水量的比例,從25%增加到34%(Bloomberg.com,February 22, 2006)。目前,水的短缺已達到危機的程度(見後述)。
然而,除了土地與水之外,能源也同樣極為缺乏,而GDP的快速增長已經加劇了此一問題。白津夫就中國能源消費快速增長的問題警告讀者(白文第五點),他說,自從1990年代末期出口率增長以來,1990-2001年間中國的石油消費量增長了100%。到2005年,中國的石油消費量已超越日本成為世界第二大石油消費國,僅次於美國。中國國內的石油產量不足以應付其需求,因此從1998年至2003年僅僅五年間石油進口量便已倍增,而且在2004年的前半年便又再增加了40%(Time Asia,October 18, 2004)。2005年中國消費了3億噸的原油,其中1.23億噸是進口的[30]。
大量的水與能源被供給製造大量工業產品進行出口的企業。生產出口商品的工廠佔去了大片的農地。更有甚者,使用上的無效率又加劇了水與能源的短缺問題。中國水利部指出,由於只有20-30%的工業用水被循環使用,中國每單位工業產出所消費的水量是工業化國家的5-10倍(Bloomberg.com,February 22, 2007)。在能源使用方面,中國也有同樣的無效率的問題。根據白津夫的報告,中國GDP增加一元所需使用的能源,是美國的4.3倍,德國與法國的7.7倍,以及日本的11.5倍(白津夫,前引文)。
如前所述,大規模的工業與都市發展從農業部門奪走了越來越大面積的可耕地。過去二十幾年來的發展策略只是加劇了資源短缺的問題,並威脅到中國長期的糧食安全。因此,中國1979年開始的經濟改革,透過刺激工業產品出口的增長,短期內產生了高速率的GDP增長。然而,採用這種經濟增長策略使得中國以極快的速度消耗掉其稀少的資源。水、農地與能源的匱乏不斷加劇,對於農業生產、農村與農民都造成了負面影響。這些資源的短缺加上農業基礎建設的破敗,最終將使得農業在長期而言無法持續(見後述)。
缺水的危機
長期而言,中國正面臨一場缺水危機。先前所作的規劃顯示,從1995年到2030年,家庭用水需求將從310億噸增加到1340億噸,同時期的工業用水需求將從520億噸增加到2690億噸(Worldwatch Institute,News Release,April 22, 1998)。中國的水就是不夠用。工業用水與家庭用水消費量要擴張,意味著農業用水將受到進一步的擠壓。而且水資源的分配是極不平衡的;某些地區(如西北各省)的缺水問題最為嚴重,但在未來問題卻只會更加惡化。
黃河是中國的第二大河,數千年來供應了中國人民與中部農業的用水。今天,黃河上游的用水量極大,已經消耗掉了黃河的水,使得該地區有1.7億人無水可用。由於這個地區也是重要的糧食產地,缺水已經開始影響到農業生產,未來情況還會更糟。雖然在1990年代之前黃河便曾在入海之前斷流,但自1990年以來問題變得更嚴重了。1997年,黃河的斷流期達到了破紀錄的226天(伊慧民,1999:1、12)。《黃河的警示》一書的作者伊慧民說明了供水匱乏、河水污染以及全國各地的洪水發生率增加的問題。1998年南方的長江與北方的松花江發生了100年來最大的洪水。1999年,長江再次氾濫,使60萬人無家可歸(伊慧民,1999:1)。此一情況表示,缺水的問題並不完全是由於缺乏降雨(尤其是在長江流域),而是由於缺乏治理降雨的能力。
不只是河水的供應減少(尤其是在中部與西北),連地下水也因為過度使用而急劇流失。許多城市的地下水平面正接近危險的低點。例如,根據水利部的說法,北京的地下水平面一年會下降1.5至2公尺。水利部表示,地下水位下降不僅會進一步惡化缺水問題,還會使水質惡化,並增加地震與山崩的風險(“China’s Water Shortage to Hit Danger Limit in 2030”,People’s Daily Online: http://english.peopledaily.com.cn/)。地下水大量流失也將加速西北部的沙漠化。根據甘肅的治沙研究所的副研究員紀永福表示,由於過度使用地下水與過度放牧,目前沙漠正以一年約2000平方公里的速率擴大(Bloomberg.com,February 22, 2006)。
1990年代末,中國617個城市中有300個面臨缺水問題(ibid.),今天的情況是更加惡化了。面對缺水問題時,城市通常會限制附近區域的農業用水。例如,1994年北京附近一個地區的農民被禁止從他們慣用的蓄水池中取水進行灌溉,因為城市快速增長的用水需求被列為第一優先。
環境危機
從1980年代中期開始,環境污染開始成為一個嚴重的問題,而1990年代中期之後則加速惡化。中國的環境專家曾經對環境破壞所造成的生產損失作出各種估計,世界銀行則說中國正處於環境危機之中,而且近年來中國每年的生產有8-12%都因環境危機而流失(白文第五點)。
水污染對農業生產造成的極大的損失,並使周圍的居民(大多是鄉村的農民)染上重病。2005年由政府出版的人民日報報導了劉快庄(天津市附近一個6000人的村落)的水污染使得居民得癌症的比率是2004年全國平均值的25倍。此外,化學工廠的意外事故曾污染了松花江,對污染地區的農民造成嚴重傷害,引來國際媒體的關注。2005年另一個可怕的事故污染了中國最長的河流長江,一個鍊鋅廠的鎘滲漏到河水中;鎘是一種有毒金屬,會造成神經失調與癌症。
雖然這些大規模的事故震驚了中國與全世界,但其他規模小卻持續發生的污染的破壞性更大,如將工業廢水傾倒進河流與地下,在農業上使用過量的化學肥料、殺蟲劑與除草劑等。根據水利部的資料,中國大部分河流都受到各種毒素的污染。水利部出版的一份報告《The China’s Water Resources 2000》指出,全中國總計11.4萬公里長的河流中,水質較佳(屬第一、二級)的只有28.9%,水質較差(屬第三級)的有29.8%,水質危險不宜人類接觸(第四級)的有16.1%,而其餘的,佔全部河水的25.2%,則污染太過嚴重無法作任何用途(第五級)。看守世界研究中心給出的水污染統計數據也同樣令人憂心,它說,2004年在412個站點監測到的中國七條河流的水質,有58%已髒到不宜人類使用(Worldwatch,2006:7)。
根據看守世界研究中心所說,全世界空氣污染最嚴重的20個城市有16個在中國。國家環境保護總局估計,中國約有200個城市的懸浮微粒(會導致許多呼吸疾病)的情況低於世界衛生組織(WHO)訂定的標準。呼吸道疾病的劇增顯示了中國許多大城市空氣污染嚴重的程度。沙塵暴是呼吸疾病的主因之一。去年春天,北京與中國北方其他城市遭遇來自蒙古沙漠的沙塵暴侵襲,該次是史上最大的沙塵暴之一。由於沙漠面積快速擴大(一年增加約超過2000平方公里),沙塵暴的問題越來越嚴重,影響到了韓國、日本甚至台灣的城市。燃煤也使得中國許多城市的空氣中充斥著二氧化硫,在一些情況下造成了世界最嚴重的酸雨。看守世界研究中心還判斷,30%的中國農田遭到酸化,不只損害了農田與森林,也損害了人類的健康(Worldwatch,2006:7)。
即便中國可以現在立刻制止環境破壞的問題,也依然需要極大的努力才能將已經造成的污染清潔乾淨並恢復生態平衡。在此之前,長期可持續的發展根本無法展開。
農民身上的重擔是難以持續的
1979年農業改革開始之後的二十幾年間,中國農民的負擔一直非常重。雖然有少數鄉村居民變得非常富有,但他們的財富大部分來自於商業活動,而不是在土地上勞動所得。仍在種莊稼與/或生產其他農產品的3.2億農民依然貧窮。1.5億之多的農民離開鄉村進城工作,這一事實顯示這麼多農民的家庭都需要他們送錢回來才能生存。在鄉下村莊,有家庭成員在城裡工作寄錢回來的農家,處境通常會好得多。此一事實的重要性在於,它意味著中國農業已經不再能支持農民的生活。
大多數農民生活貧困,得不到預防醫療服務,也負擔不起看病治療的費用,可是他們卻必須生活在污染日益嚴重的環境裡。許多農民承受缺水之苦,而且情況看來只會變得更糟。對於農民所面對的所有問題,政府都沒有提出任何長遠的解決辦法。這表示,中國農民的處境就像中國的農地、自然資源與環境一樣,都無法再長期持續下去了。
結論
中國是個大國,但資源貧乏,環境脆弱。它的可耕地與資源非常有限,卻要養活龐大的人口。在中國漫長的歷史上,中國人民承受著許多自然災害的侵襲,如水災與旱災。之所以推動農業合作化,就是因為了解到中國人民必須合作、集體地解決自然資源貧乏與環境脆弱的問題。中國在社會主義時期的發展策略是,農村地區與農民必須與都市地區一同發展;農民的醫療、教育與整體生活水平必須盡可能地與工人和其他都市居民一同改進。中國在改革前以工農聯盟為基礎,透過保護與改良土地與環境大大推進了農業生產與現代化,其發展的模式已證明具有長期的可持續性。
1979年開始的農業改革草率地廢棄了前幾十年的發展模式。過去二十幾年來,整個經濟改革的策略是大量製造工業產品進行出口以刺激GDP的增長率。這種發展策略消耗了龐大的資源,包括土地、水與能源,並且嚴重地污染了水、空氣與土地。同時,農業則被剝奪了這些資源。更有甚者,農業部門還被剝奪了維修與建造新的基礎設施所需的投資。隨著農業生產退回到個體農戶,勞動力就不再能夠組織起來進行農田基本建設。雖然在先前的幾十年裡農業生產現代化取得了重大的成果,但把田地重新分割成小塊分給各戶之後,這些成果就無法持續了。就土地與勞動生產力而言,中國的家庭式小規模農耕的效率很差。再加上本文最後一節所提到的其他各個因素,我們便可明白,中國的農業長期而言是難以持續的,而且中國人民的食品供應將很不穩定,同時本國的食品市場將逐漸被外國公司佔去越來越大的份額。
註解:
14 去年進口的大豆、植物油、棉花與天然橡膠的平均價格分別提高了20%、16.1%、29.7%與33.1%,總計為17.8億。
15 統計資料來源:農業部(1980)中國農業年鑑(Zhongguo Nongye Nianjian),第41、347頁;中國經濟年鑑(Zhongguo Jingji Nianjian)(1981),V.3,第7頁;中國經濟年鑑(1982),VIII-3;以及State Statistical Bureau, statistical Yearbook of China(1981),第135、199、302、434-436頁。
16 與此類似,對於國營企業工人而言,工資也只顯示了工人總收入的一部份。在社會主義時期,工人還有補貼的住房、公共事業、醫療、教育和其他許多福利。
17 1965年婦女一整天工作所得的工分是男性的三分之二,但到了1973年,婦女所得的工分平均為男性的十分之九(Perkins, ed.,1977:231)。所得工分不同的理由是男性的工作通常需要耗費更多力氣。參考:Pao-yu Ching,1988:426-437。
18 配給口糧的量依年齡以及是否實際參加生產而有所不同。其中的假設是小孩與老人所需糧食較少,而參與生產工作的人需要較多糧食。
19 醫療方面,個人所需支付的金額極低。教育方面,學生只需負擔筆記本、鉛筆等費用。
20 對於貧窮家庭(包括失去工作能力者,或是年老而無子女者)的五種保障是:飲食、衣服、住房、醫療與喪葬。
21 在文革期間,大隊層級設置了診所,公社的診所則升級為完備的醫院,同時,赤腳醫生則開始在生產隊層級運作。
22 鄉村中學學齡兒童的入學率可能只有10%(Perkins and Yusuf,1984:173)。
23 Brown解釋了耕種面積減少的幾個原因:「幾個趨勢共同造成了糧食耕種面積的減少,包括灌溉用水流失,沙漠擴大,農地轉為非農用,改種較高價作物,兩期耕作的情況減少。」為了顯示1998-2003年糧食生產減少7000萬噸的嚴重性,他說這比加拿大每年的總糧食收穫量還要多(Brown,March 12, 2004)。
24 調查範圍是四川省瀘州市附近的七個縣。
25 全中國有報導的、超過一百人參與的抗爭數,從2004年的74000件增加到2005年的97000件。
26 有些富有的村自己出錢支持自己的學校,也有一些有錢的個人捐善款建學校。
27 這是一種福利救濟金,交付一小筆現金來幫助即貧困的人。都市與城鎮居民的金額是130元,鄉村居民的金額則不清楚。
28 全中國已有90萬人感染了血吸蟲病,並估計有3000萬人有被感染的危險(New York Times,February 23, 2005)。
29 該研究中心屬於國務院國有資產監督管理委員會。這個委員會監督與管理國家資產。
30 直到1992年為止,中國仍出口石油。
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上期勘誤:
第四十期:中國的農業與農民(上)勘誤
◎ 第11頁左欄17、18兩行之「基本需求」改為「基本需要」。
◎ 14頁表一年份修改如下:
◎ 14頁文章段落版面位置。
◎ 18頁左欄14行之「公基金」改為「公積金」。
◎ 18頁右欄1行之「加工」重複,去掉後一個加工,成為「…並且將加工一噸米所需的人
時…」。
◎ 20頁右欄8行插入「…楊蘭舉等也指出,國家對農業的投資『在總投資中的比例』從改
革前二十年…」。
◎ 20頁右欄15、16行之「總開支」改為「總投資」。
◎ 20頁右欄最後一行插入「…奢華揮霍。農民『在早期』因較高的收購價格…」。
◎ 21頁左欄9行的「…平均每年增長10%子」之「子」字去掉。21頁左欄16行的「…建
設中有不少很的利用率很低」之「很」自去掉。
◎ 21頁左欄19、20行插入「…減少了它對與農業相關『的工業』的投資…」。
◎ 21頁左欄最後一行之「出租」改為「分配」。
◎ 22頁左欄3行之「但是『再』改革後的」改為「在」。
◎ 22頁右欄10行之「稅負」改為「稅賦」。
◎ 22頁右欄最後一行之「本章完」改為「本節完」。

金寶瑜教授的《中國的農業發展與問題》在本刊第二十期(2005年8月)刊出後,有頗多網站轉載,最近金教授應馬來西亞的Pesticide Action Network Asian Pacific (PAN) 與People’s Coalition on Food Sovereignty (PCFS)之邀撰寫論文,擴展《中國的農業發展與問題》的論旨,從持續發展的角度更完整地探討了中國大陸農業與農民的問題,我們特譯出全文,以饗讀者。───編者

中國農業與中國農民──長期可持續發展之研究(上下)

金寶瑜著
黃國治譯

導論
可耕地不足一直是中國農業面臨最嚴峻的問題之一。中國擁有世界可耕地的9%,卻要為世界22%的人口生產糧食與其他農產品,其人均可耕地面積僅稍高於1畝(即0.0827公頃),約為世界平均人均可耕地面積的三分之一。由於在中國土地上耕作的農民佔全世界農民的40%,每一家戶的耕作規模便非常小,平均不到0.2公頃。在一些人口稠密的省份,每一農戶的耕作規模更小到低於0.1公頃。此外,中國不僅可耕地少,水資源也少,只有世界水資源的6%,人均水資源只有世界平均的25%。人口眾多、可耕地有限且水資源稀少,使得農業發展嚴重受限。中國農業能否長期持續發展,取決於可耕地與水資源能否至少不再縮減,以及每單位面積的產出能否增加。
另一個關係到中國農業能否長期持續發展的重要因素,是用什麼方式將可耕地與其他農業投入品分配給不同的類別的農業生產。關於這個問題,目前的爭論在於:中國應該繼續其過去的糧食的自給自足政策,還是應該將其稀少的土地和其他資源轉用於生產在國際貿易上具有比較利益的農產品,並且透過國際貿易來供給中國人口的糧食需求。再者,談到農業不能不提及的另一個重要問題是:怎樣才能使農業生產現代化。現代化意味著從事農業的人口得以減少,「剩餘」的勞動力能夠轉移到其他生產領域。最後,中國農業的另一個重要面向是:不同的政策會對中國農民的福祉造成什麼影響。今天,依然有九億人居住在中國的鄉村地區,鄉村地區總計有四億八千萬的勞動力,其中有三億兩千萬仍然從事農業生產(譚術魁,2004:161)。
我們在評估中國的農業政策時,不能只看個別政策對農業生產的短期效果,而應該看它是否、以及在什麼程度上解決了上述的幾個主要問題。要評估一項農業政策是否適合於中國或任何其他國家,最終都必須看它是否可以長期持續發展。
本文將用比較中國兩個時期農業政策的方式來討論上述幾個主要問題。第一個時期是1949-1979年間的30年,其政策包括土地改革,1953-1958年的農業合作化運動,以及1958年人民公社制度建立之後的20年的農業發展。第二個時期是1979年農業改革開始至今的二十幾年。這兩個時期分別代表了兩種完全不同的發展模式。本文將比較詳盡地討論人民公社時期的農業發展,因為若不了解這段背景,就沒有辦法了解1979年農業改革以後的情況。
在1949到1979年這個時期裡,中國在自力更生的基礎上推行它自己的社會主義經濟發展模式。自力更生的模式需要具有明確目標的中央計劃,而這個時期的經濟發展的立即目標是滿足人民的基本需求,包括食品、住房、醫療衛生與教育;滿足了人民的基本需求之後,接下來的首要目標則是逐漸提高人民的生活水準。與此相關的一個目標是要縮小城市居民與作為中國大多數人口的鄉村居民在生活水準上的差距。就農業而言,短期目標是要達成糧食、其他消費性農產品與工業原料的自給自足,長期目標則是保護並改良可耕地,並使農業生產現代化。中國在這個時期中,進行了農田基本建設工程,包括平整土地,建立灌溉與排水系統,蓄水池與抽水站。進行農地建設的目的是要提高並穩定農地的產出。這類農地改良工作對農業現代化來說也是必要的;農業現代化包括使用一些投入品,如耕耘機、改良的作物品種,以及使用拖拉機和其他農機。農地建設與農業生產現代化不僅減輕了農民的辛勞,還減少了農業所需的勞動力,使得更多人可以投入工廠工作以便推進鄉村的工業化。
1979年的農業改革制定了「家庭承包制」,並將土地重新分配給個別的農戶。1984年公社制度被正式解散。負責購買與分配糧食與其他主要農產品的國家的統購統銷體系被逐漸自由化,國家減少了採購的項目與採購的數量。今天,農民大多以市場作為調節生產的主要機制。還有,中國為了在2001年加入WTO,對其國內與國際貿易政策作了一些重大的改革。新的政策將農業生產與銷售更進一步地自由化,而且將中國經濟與世界經濟綁得更緊。過去27年來的發展已清楚地顯示,中國的發展模式已由自力更生轉變為追求在國際經濟中的比較利益。就農業而言,這意味著中國將把更多的資源轉用於生產勞力密集產品,如供出口的水果與蔬菜,並進口更多土地密集(land intensive)的產品,主要是榖類和棉花。至於中國是否已經放棄了糧食的自給自足,我們尚不完全清楚;政府宣佈自給自足的比率將由100%降低至95%。然而,如果中國要履行其對WTO所作的承諾,那麼95%的自給自足率能否持續就很成問題了。
本文由六個小節組成。第一節將分別說明兩個時期的農業政策與發展目標的歷史背景。第二節評估農田基本建設的影響。第三節評估農業生產現代化的成績。第四節討論糧食自給自足與農產品貿易的問題。第五節討論中國農民的處境。最後一節討論中國農業發展的長期可持續性。

一、歷史背景
土地改革與農業合作化
1949年革命勝利以前,中國的封建制度已延續超過三千年。在此漫長的歷史時期中,一小撮地主擁有大片的農地,使大多數人民成為無地的農民。1911年革命推翻滿清之後,土地仍持續集中,例如在1934年,革命勝利前的15年,全部土地的50%掌握在只佔人口4%的地主家庭手中,而70%的農民家庭只擁有17%的土地(吳國寶,2000:179)。租地的貧農常要將他們收成的一半以上交給地主。1949年之前解放區所實行的土地改革,開啟了此一殘酷剝削的土地所有制的終結。在革命勝利之後的1949-1952年間,中國新解放的鄉村地區也完成了土地改革。土地改革使幾億農民生平第一次擁有了自己的一小塊土地。農民以極大的熱情耕種他們的一小塊土地(人均土地面積平均為0.2公頃)。1949-1952年間,糧食與棉花的產量快速增加。然而到了1953年,糧食生產不再增加,棉花產量實際上還減少了(蘇星,1965:24;Hsu and Ching,1991:28)。
由於一百多年來的外國侵略與內戰,加上地主長期對土地的忽略,中國許多可耕地的生產力都極低。長期持續的戰爭也摧毀了以前建立的農業基礎設施。土地改革後大多數農民的土地不僅貧瘠且狹小,他們所擁有的生產工具也很缺無。許多貧農與下層中農的家庭(佔中國農民60-70%)連犁也沒有,更別提其他工具或耕畜了。若沒有農業工具或其他資源的投入,光靠熱情已無法使生產持續增加。再者,1953與1954年的水災與旱災侵襲了許多農地。個別的農民無力抵抗這樣的自然災害,他們也無法對抗諸如家人生病或死亡等災難。遇到這些困難,許多農民家庭就只能靠借債,背負著高額利息的債務,他們最後常常不得不賣掉他們剛剛獲得的土地。在合作化運動開始之前,私人借貸與土地買賣的情況已開始增加,同時農民受僱的人也增多。如果沒有合作化運動,就會出現進一步的兩極分化,土地所有權也會重新再度集中(同上)。
為了解決土地小且缺乏農業工具的問題,新政府開始著手推動農業合作化。農戶被鼓勵開始組成互助組,在幾個農戶之間互相交換工具和勞動力。下一個階段是成立初級合作社,這時農戶將他們的土地、勞動力與私有的工具集合起來共同耕作。在初級合作社之下,是依據每戶所出的土地、工具和勞動力來分配產出。隨著生產的增加,合作社開始積累自己的基金來購買農戶私有的農具。在合作社買下了農業工具之後,農業合作化運動便進到了一個更高的階段,即高級合作社。在高級社階段,由於土地與工具是集體所有的,合作社便不再依據每戶的出資比例來分配產出,而是依據每個成員所貢獻的勞動(Hinton,1983:115-116)。
接著,1958年成立了人民公社,取代鄉政府成為中國鄉村的行政單位。人民公社負責進行農業生產、工業生產、商業交易、以及辦教育和其他文化活動,還有醫療衛生體系和自衛的民兵組織。人民公社是三級所有制。(一)公社建造並擁有大規模的灌溉和排水系統、道路、醫院診所和學校、工廠,以及其他大型農業機械。(二)次一級的是生產大隊(production brigades),他們建造並擁有工廠、大型農機、磨坊、動物/家畜養殖場以及其他設備,供生產隊全體成員使用。(三)三級所有制的最低一級是生產隊(production teams),作為基本的核算單位,負責計劃與進行生產,並依據每戶所貢獻的工作(以工分計算)將產品分配給其成員。它也處理基本口糧(quota grain)、公積金(accumulation fund)與公益金(welfare fund)[1]的分配。生產隊擁有土地,小型的農機與其他農具。在1978年人民公社制度解體之前,全國有52781個公社、690000個大隊,以及4816000個生產隊(中國社會科學院農村發展研究所,2000:36)。也就是說,每個公社之下平均有13個大隊,每個大隊之下平均約有7個生產隊。生產隊的平均規模約為20-30戶農民。
人民公社制度建立之前,在1953年便已設立了統購統銷體系(Unified Purchase and Marketing System),掌管主要農業產出的流通,包括糧食、棉花、油籽(oil seed)及其他許多農產品。國家就這些產品訂定採購的配額與價格,並要求公社依此進行生產。國家也以糧食形式收取農業稅。國家將買進的農產品(如糧食與油)進行加工,之後以補貼價格賣給城鎮居民,並依據每個家戶的人口數與年齡實行配給。此一體系也促進賣棉花與其他原料給國有的工廠進行加工。賣給消費者的棉布也實行配給與補貼。換句話說,統購統銷體系透過國家採購(涵蓋所有主要的農產品)來管理這些產品的生產與消費。國家利用定額採購與銷售的數量與價格,維持了這些產品在數量與價格上的穩定。在這個時期,糧食與其他農產品的進出口只是用來幫助平衡國內的生產與消費[2]。政策的目標是要保證在糧食與其他農產品上的自給自足與價格穩定。
人民公社成立之後的二十年裡,中國的農業生產持續增加。糧食生產從1952年的一億八千一百萬公噸,增加到1977年的二億八千五百萬公噸。除了1959-1961年之外,糧食生產以平均超過3%的幅度增加,高於同一時期的人口增長率。此一時期的增長率打破了中國過去糧食增產的紀錄,也打破了大多數發展中國家的紀錄(Groen and Kilpatrick,1978:619)。到1970年代末,中國在食品方面已經能夠自給自足。如前所述,糧食的國際貿易只是用來平衡國內市場。例如,在1975-1977年間,中國每年平均進口約四百萬公噸的糧食,僅佔其總生產的一小部份,而它出口的糧食與其他農產品也是如此(Groen and Kilpatrick,1978:640)。
除了產量增加之外,中國的農民還令人欽佩地建設了基礎設施,以保護和改進可耕地。(後面幾節將更詳細地解釋人民公社時期在農業上的成就。)人民公社制度還提高了中國鄉村地區廣大農民的生活水準,並改進了他們的醫療與教育(見第五節)。

鄧小平的農業改革
1979年,鄧小平及其支持者開始進行農業改革,分幾步打破人民公社。到了1984年,土地與其他集體資產被重新分配給個別的農戶[3]。在農業改革剛開始時,政府將定額內的糧食與其他農產品的收購價格平均提高25%,超出定額的再加發50%的獎金。改革的前幾年糧食生產急遽增加,在1979-1984年的五年之間增加了22.5%[4]。接著,從1984到1996年的十二年期間,糧食生產只增加了20.4%(Wu,1997:附錄,A-1),然後從1999年開始糧食連續四年下降,從1998年的三億九千二百萬公噸減少到2003年的三億二千二百萬公噸[5]。糧食總需求與生產之間的差距約為一年四千萬公噸,短缺的大部分來自之前留下來的糧食儲備。
改革初期,統購統銷體系依然維持,但規模縮減,1985年透過此一體系流通的物品減少到38%,僅達1980年時的30%。自1985年起,越來越多的產品脫離了國家收購的範圍,包括豬肉、魚、家禽、茶、水果與蔬菜。不過,到1997年為止,政府仍然控制了市場上44%的糧食、100%的棉花、煙草與蠶絲(Wu,1997:11-12)。在同一篇文章中,Wu還解釋了1985年政府怎樣將對糧食的強制收購制改為自願式的契約銷售制。然而,政府給自願式的契約銷售的價格很低,所以無法收購到足夠的糧食,而必須再恢復強制性的糧食收購制。接著,國家在1991年將供應城市的糧食的配給價格提高了68%,1992年又再提高了45%,消除了政府收購價格與城市零售價格之間的差距,並且減少了對城市消費者的補貼。1993年底食品價格急劇上升,而國家已不再擔負維持糧食市場穩定的責任,轉而要求各省政府自己要維持各省糧食市場的平衡。
本文第四節將會討論與中國加入世貿有關的其他重大改革。這些改革措施已經對中國農業造成巨大衝擊,而且將持續影響中國農業的長期可持續性。

農業產出的增加,1949-1999
表一顯示了1949-1978以及1978-1999年間各種農產品的產出與年增率。
有幾個原因造成了改革初期糧食生產的大幅增加。當然,一個明顯的原因是收購價格提高了。1978-1983年小麥、玉米和稻米的收購價格分別提高了70.1%、68.6%和64%(劉惠宇,2002:170)。另一個原因是,改革初期農業投入的價格尚未上升,因此生產成本與產出價格之間有相當大的差額。再加上,公社時期購買與建造的農業機械與農業基本建設在改革初期都仍能使用。早期建立的肥料廠增加了肥料的供給,1978至1984年間所使用的化學肥料增加了一倍以上,從1978年的8840(千噸)增加到1984年的17398(千噸)。
後來,自1999年起糧食生產連續四年下降,直到2004年才又再次出現上升。2003年中國開始急遽增加玉米、大豆和棉花的進口,當年的農業貿易則由順差轉為逆差。對於農業生產與貿易在本文第四節會有更多討論。

二,農地保護與改良
人民公社時期
1958至1978年間,中國推行自力更生的社會主義發展模式。公社、大隊與生產隊負責計劃與進行農業生產。這些單位動員、組織了大量的中國農民進行農地保護與改良工程,名為農田基本建設(farmland capital construction project)。這些計劃在1960年代晚期與1970年代早期更加速進行,因為當時的農業生產已較穩定,有更多的勞動力可以從農活轉移到建設上來。中國經濟專家亞歷山大˙埃克斯坦(Alexander Eckstein)在他的文章〈中國的發展模式〉中對農田基本建設評論道:
更具體地講,這〔農田基本建設〕實際上意味著,重新塑造一個地區的地貌以提供必要的物質條件,讓其他投入品(勞動力、機械、肥料、改良後的種籽)能夠得到適當地組合應用,從而達到高產、穩產。這經常需要平整地形或築造梯田;有時還要夷平山丘並用人力把土壤一筐一筐地搬運到數公里外,以建造水壩或將一些地區覆蓋上表土。在許多地方,它還意味著建造地下排水渠道、水庫、運河、灌溉渠道、抽水站與管井[6](Eckstein,1978:88)。
1975年,由經濟學、農業科學、社會學與歷史學等領域的學者所組成的美國農村小型工業代表團(The American Small-Scale Rural Industry Delegation)訪問中國,他們目睹了這些廣泛的農地資本建設工程。他們寫到:

在我們訪問的每個地區,我們都見到大量的證據證明,可耕地經由開墾與改良工程而增加了。在山西省(Shansi province),我們看到受到嚴重侵蝕的山區,風夾帶著黃沙,被開墾為良好的可耕地。新陽縣(His-yang County)與著名的大寨大隊透過建梯田、填平山溝與河床來開墾土地,取得了令人欽佩的進展。在隔壁的惠縣(Hui County)與新鄉(Hsin-hsiang)地區,黃河以北,我們經過了許多土地開發、灌溉與水利工程,這些有助於將多沙且泥濘的河床改造為具有生產力的農田。在河南省北方的林縣(Lin County,North Honan province),我們看到了70公里長的紅旗渠(Red Flag Trunk Canal)及其1500公里長的分流網絡。漳河(Chang River)的水被從隔壁的陜西省(Shanshi province)引來,越過高低起伏的山區,灌溉了四十萬公頃的肥沃農田。這個水渠是由兩萬名工人耗時將近十年才建造完成(Perkins,1977,121)。
如埃克斯坦指出的,農田基本建設的目標是要產生高產且穩定的收成。平整土地才能夠進行灌溉。建造整套的灌溉與排水的網絡是為了要避免旱災和水災的毀滅性衝擊,這樣農地的產出才不會如過去數百年來那樣完全依賴天氣的好壞來決定。
農田基本建設工程是由不同的行政單位組織的。由縣或更高層級單位計劃、實施的工程規模較大,且通常由固定的年度工程隊(permanent year round construction teams)來施作。這類工程會涉及幾千個工人,並由縣、省,或甚至國家(中央)政府出資,但大隊/公社也派出固定的年度工程工人以分擔成本,這些工人在其原單位裡依然持續得工分,並且有縣政府或更高層級的政府所發給的小額日常補給品[7](Perkins,1977,197-198)。要進行這些較大型的工程,國家的資助不可或缺。隨著國家在工業發展上取得了重大進展,國家就能夠增加對於農業的投資。從1957至1978年,國家對農業的投資佔其全部投資的百分比從7.8%上升到12.5%(見表二)。
在公社層級,工程經常由數個公社一起規劃與施作,因為它們都能享受這些工程所帶來的效益。較小型的工程在農閒的季節裡進行。中國農民將工作日延長到冬季,辛勤地進行農地建設工程;他們一年的工作日從1950年代中期的119天,增加到1970年代中期的250天(Rawski,1979:7-8)。此外,公社與大隊也以它們出售年產出所得的公積金,來支付這些工程所需的料件成本。
表三顯示全部耕地中的灌溉面積比例,從1952年的18.5%增加到1957年的24.4%、1965年的31.8%以及1979年的45.2%。雖然大型的建設工程仍必須由國家投資,但公社層級已能自行負擔較小型工程的資金。而且,這些工程成功的真正關鍵是在於大隊與公社層級的組織。根據一個中國農業專家團指出,1958年人民公社的建立「形成了一個組織結構,這個組織結構可以動員大量的剩餘勞動力進行大規模的工程,包括農地重建與重大的灌溉工程(Perkins,1977,204)。」
雖然這些為農田基本建設所做的驚人的努力並沒有增加中國的可耕地,但是由於一年中的種植次數增多(multiple-cropping)與間作(inter-cropping),種植面積確實擴大了。多樣種植是增加生長季節中種植次數,從一年收成一次到兩次,甚至到三次,南方的省份還有多到四次。間作是在一種作物收成之前便種植另一種作物。

改革後的可耕地流失與土地品質惡化
人民公社期間努力保護與改良土地,但改革開始之後情況發生了逆轉。自1979年農業改革開始以來有大量農地流失,而且由於工業開發、觀光業、住宅與商業建築、沙漠化以及其他開發計劃(比如建高速公路)還在繼續流失。近年來許多農民也拋下了他們的土地,因為農業投入品價格持續上漲而農產品的價格卻停滯或下跌,農民越來越難靠著耕種一小塊土地來維生。再者,自然災害(包括水災與旱災)與環境污染奪去了許多土地,使得農業生產的問題更加惡化。(見第六節)
改革以來並沒有關於土地流失的確切數據的報告。下面的數字是從不同的評估中彙整出來的近似值。1981到1985年,每年流失的可耕地面積約為500-700萬畝,即33萬5千至46萬9千公頃。到了1987年,土地的流失增加到約800萬畝,即53萬千公頃。1990年代的土地流失情況沒有報告可查,但其趨勢肯定是上升的,因為2004年的一份報告指出,「根據不完全的統計,近年來土地流失的面積平均約為每年1000萬畝(李小雲等,2004:287)。」1000萬畝相當於67萬公頃。至少有兩位作者肯定2002年與2003年的土地流失面積是增加的,2002年是2500萬畝(169萬4千公頃),2003年是3800萬畝(254萬6千公頃),分別是1980年代前半期的5.4與7.6倍(李小雲等,2004:288;譚術魁,2004:152)[8]。土地流失的速率增加是個警訊。2003年流失的土地面積已達全部可耕地面積的2%[9]。看守世界研究中心(Worldwatch)就1979年改革以來每年流失的土地面積所提出的數字較低:每年流失50萬公頃,約為全部可耕地的1%的三分之一。25年來所流失的全部土地相當於全部農地的7%。看守地球組織的評估沒有指出近年來數字的上升趨勢(Worldwatch,2006:15)。
據陸學藝指出,除了可耕地的流失之外,土地的肥力也衰退了,原因是化肥的使用增加而有機肥的使用減少。從1976至1987年間,使用有機肥的土地面積減少了60%。陸學藝還指出,從1980年以來灌溉面積也減少了。在1980年以前,有灌溉的土地面積以每年800到1000萬畝的幅度增加,但1980年以後就沒有再新建灌溉工程,舊的灌溉系統也因為缺乏維護而失去作用,從此灌溉面積持續縮減。而且他還進一步指出,流失的不只是農業可耕地,連自然森林也損失超過1億畝、畜牧的草地損失10億畝,而且土地日益沙漠化(陸學藝,2002:5-6)。
第六節將會解釋,中國遭受嚴重的缺水問題的原因是工業生產與都市化的高速增長。工業與都市居民用水增加,奪走了農業與鄉村居民的用水。缺水已嚴重影響到農業生產,而且使得許多鄉村居民的生活品質無法改善。除此之外,還有其他自然災害衝擊農業。這些問題將會決定中國的農業是否具有長期的可持續性(見第六章的討論)。
1984年人民公社瓦解之後,先前所有的農田基本建設工程都停止了。過去,公社與大隊用其公積金進行土地改良工程;但在鄉與村政府與取代了公社與大隊,成為新的行政單位之後,它們的功能改變了。原先作為大隊與公社的重要收入來源的集體企業被私有化。從1980年代中到1990年代初這些企業蓬勃發展,新的私人企業家變得非常富有,成為中國第一批萬元戶。他們給自己造起許多大樓房。改革開始的頭五年一般的農戶的收入也因為收購價格提高而增加,而許多農民便用這筆錢修建房屋。在這幾年內,因為從農業得來的剩餘被用來建新房,使中國的鄉村看起來很繁榮,但同時基本的基礎建設(如灌溉與排水系統、土地改良工程以及農業機械)則開始破敗。而且,國家在提高農產品的收購價格時,急劇地減少了對農業的投資。再者,隨著公社開始崩潰,公社之下的社會福利制度,如醫療衛生、教育以及對貧困戶的補貼等,也都解體了。第五節對此有進一步的分析。

三,農業生產現代化
人民公社時期的農業現代化
農業生產現代化與農田基本建設是相互聯繫的,如果沒有農民辛勤工作改良土地,就不可能應用諸如拖拉機、耕耘機、收割機、播種機、移植機等農業機械,而且灌溉系統也不可能從人力挑水改變為電力灌溉。
人民公社時期之所以能達成這些成就,最重要的原因之一就是社會主義時期的工農聯盟的發展策略。任何國家在工業化的初期都必須要將剩餘(surplus)從農業部門轉移到工業部門,意即,不發達國家必須靠農業的剩餘來對工業進行初始投資。換句話說,為了使工業部門增長就必須「剝削」農業部門。對許多不發達國家和改革後的中國來說,問題在於從農業部門移出剩餘的時間持續得太久了。如果農業部門在初始時期之後沒有得到重新補充,就不會有足夠的資源進行生產現代化。
在人民共和國建立後的頭三十年裡,在工農聯盟的發展策略之下,國家所推行的政策是逐漸減輕農業部門的負擔,並且隨著工業部門的增長,國家也重新補充了現代的農業投入。表二顯示了1957與1978年間農業稅佔國家總稅收的比例趨於下降,而國家在農業上的開支佔國家總開支的比例是趨於上升,對農業部門來說,交易的條件變得更加優惠。再者,在國家對全部重工業的投資中,對生產農業投入品的工業(諸如拖拉機和其他農機)的投資所佔的比例也趨於增加。國家以越來越低的價格將農機賣給公社與生產大隊。價格的降低才使得不同層級的鄉村生產單位能夠購買這些投入品以將生產機械化。除了這些來自國家的貢獻之外,還加上農民極為辛勤地工作,如前所述的農田基本建設與其他土地改良工程。這意味著公社與生產大隊取用它們的公基金並將勞動力從農業工作中轉移出來,用於建設它們的未來的投資。
除了這些大型的農業機具之外,在中國農村中也採用了一些簡單的機械來取代打榖或加工所需的人力。例如,一個公社擁有並經營的碾米廠便以處理機取代了手工搗米,並且將加工一噸米加工所需的人時(man-hours)從400縮減為10(Eckstein,1978:89)。

鄉村工業化與鄉村就業
鄉村工業化是農業生產現代化的一部份。1958年的大躍進就是為了推進了中國鄉村地區的工業化,但是大躍進期間開始的工程與工廠無法持續下去。當時沒有成功的原因之一是大躍進的許多工程進行得太過匆促。另一個原因是1959-1961年的欠收(即所謂的三年困難時期);當時中國遭遇了旱災與水災。我們需要一提的是,當今大躍進已經被一些人加以妖魔化的嚴厲譴責。有一群中國「學者」花了許多精力,極力想「證明」大躍進時期嚇人的死亡人數。大躍進時確實犯了錯誤,在一些地方的確發生了飢荒,有許多人死亡,然而這些「學者」宣稱有三千到五千萬人死亡卻是非常誇大的,是完全不確實的[10]。
到了1960年代中期,農業生產開始急遽增加,許多從前被關閉的作坊與小工廠被重新啟用並開始繁榮發展。在初期有五種小型的鄉村工業──肥料、水泥、小型鋼鐵、農業機械與發電站。隨著農業生產採用了更多的現代的投入品,附近的工廠形成了一個良好的供應系統。這些工業使用當地的原料,例如水泥工業,省下了昂貴的運輸成本。農業機械廠提供即時的維修服務。農民嘗試錯誤、反覆摸索,才逐漸成功地建立起這些工業。隨著這些工業的發展,出現了一整批新的技術人員。因此,鄉村工業化從原本的五類工業開始,擴展到食品加工和其他農產品加工,製造腳踏車與其他輕工業產品,生產紡織品以及紡織工業所需的機器,以及生產各式各樣的其他工業產品。
根據1975年訪問中國的美國農村小型工業代表團的紀錄,當時中國的農業機械製造工業很有活力,其產品與製程都不斷地改進與升級。因此,國家把較簡單的機械,轉移給公社和生產隊所擁有與經營的工廠進行生產。據這個代表團觀察,這些工廠:「日益進步,能夠克服更多的生產問題。」(Perkins ed.,1977:119)代表團也肯定鄉村工業化已達成的一些其他目標,諸如降低了都市化的速度,克制了對外國科技的依賴,縮小了城鄉之間、工業部門與農業部門之間在社會與經濟地位上的差距。而且,代表團還肯定這樣的發展有助於將技術能力擴散到整個鄉村人口中(Perkins ed.,1977:116)。因此,大躍進給了農民工業化的挑戰,而農民不僅克服了此一挑戰,而且還大大超越了它。
根據一個知名的中國經濟專家埃克斯坦所說,1950年代的中國在都市仍有失業的現象殘存,在鄉村仍有就業不足(under-employment) 的情況,尤其是在冬季農活稀少的時期。埃克斯坦在他的文章中說,工業、交通以及其他部門的快速擴張解決了都市的失業問題,而鄉村的農田基本建設則吸收了鄉村地區就業不足的人口。埃克斯坦也說,大躍進是第一個有系統、有意識、全力以赴地利用勞動(中國充裕的生產要素)來創造資本(中國稀缺的生產要素)的運動。他還認為,雖然大躍進由於許多計劃與執行上的錯誤而失敗了,但是大躍進的概念作為一種發展策略,非常適合中國的要素稟賦(意即勞動充裕而資本稀缺)(Eckstein,1978:88)。
到1970年代中期,中國的鄉村地區很少有失業或就業不足的跡象。如前所述,中國農民一年的平均工作日,從1950年代中期的119天增加到1970年代中期的250天(Rawski,1979:7-8)。美國農村小型工業代表團發現,中國農民並不害怕農業機械化可能會造成失業。相反,他們始終發現「中國人將機械化視為一個有效的工具,可以增進勞動生產力並將勞動力釋放到更有生產性的工作中。」(Perkins ed.,1977:118)事實上,到了1970年代中期,許多鄉村地區出現了勞動力短缺的現象,工廠在耕種與收成的農忙季節必須停工,讓工人可以到田裡協助播種和收割。

農業科技的進步
農業現代化的另一個方面是作物品種的改良。在人民公社建立之後,公社與中央政府設立了四萬多個的農業技術推廣與改良站(agricultural technological expansion and improvement stations)[11]。這些改良站的網絡遍及整個鄉村地區,並且大大改善了農業生產的科技水平(吳國寶,2000:181)。
據一位農業專家托馬斯˙威恩斯(Thomas B. Wiens)所言,中國之所以能夠快速地改良作物品種,靠的就是這些位於不同氣候區域的技術推廣與改良站之間的合作。他說:

雜交稻米異常快速地由育種進入大規模生產,這是一個最引人注目的例子,顯示中國在將作物培育成果加以推廣的速度上,有能力比其他國家快上好幾年。在熱帶以外的大多數培育計劃從開始雜交到大規模生產需要八到十年的時間,因為傳統育種通常需要經過六到七代的雜交與選擇過程,才能使雜交種籽的特性穩定下來,然後在試種中進行評估,最後才是大量繁殖、宣傳與說服農民採用。中國已經組成了一個選種體系,每年可以生殖三代,這個體系通常包括三個改良站,一個在原產地省份,另一個在南昌(江西省),第三個在熱帶的海南島。……再者,透過「四級研究網」(縣、公社、大隊、生產隊)的建立,中國已逐步發展出一個體系,可以在最短時間內達成同步穩定、選擇適應當地條件的種籽、鑑定以及大量繁殖(Wiens,1978:680)。
在人民公社制度之下的二十年間,中國能使其農業生產現代化的原因有幾個。最重要的原因之一是公社與大隊發動農民,投入了難以置信的大量勞動進行農田基本建設。農民極勤奮地將心血投注於他們的未來與中國農業的未來。另一個重要原因是公社、生產大隊與生產小隊將農業的剩餘儲存為公積金,然後把公積金投資於向工業部門購買農機和其他現代的農業投入品。最後不能忽略的原因是,國家推行了工農聯盟的發展策略。在初始的幾年之後,國家盡了最大的努力來減少從農業部門移走的剩餘,並且儘可能地提供金融資源和農業生產與現代化所需的工業產品,重新補充農業部門。
農業改革與中國農業的大躍退
如前所述,國家在改革之初提高了糧食的收購價格,造成農民收入的快速上升。然而,與此同時,國家降低了對農業開支的規模。從1979年至1981年,國家總投資中用於農業基本建設的比例從11.6%下降到只剩6.8%[12](Perkins and Yusuf,1984:14)。楊蘭舉等也指出,國家對農業的投資從改革前二十年到改革後二十年之間是逐漸下降的。他們在其文章中說,從1950至1970年代,中國已經建立了大規模的灌溉工程,農業生產的條件有了顯著的改善。他們還指出,近年來基本建設逐漸減少。他們提出數據來支持他們的說法。從第二個五年計劃到第五個五年計劃期間(即1961-1980年間),在國家用於基本建設的總開支中用於農業基本建設的開支的比例,在這幾個五年計劃中分別是11.3%、10.7%、9.8%與10.5%,但是國家對農業基本建設的開支的規模比例,在第六、第七與第八個五年計劃(即1981-1995年)中卻大幅下降為6.2%、3.2%與3.0%。他們認為,投資大幅減少使得先前建立的84000個蓄水池中有三分之一在帶病運行。(楊蘭舉等,1999:75)。
在公社瓦解之後,農業生產的責任轉回到個別農戶身上。較高的收購價格增加了農民的短期收入,但是國家急劇減少對基本建設的開支,已經而且還將破壞農業的長期發展。還有,由於人民公社之下的三級所有制的崩潰,對未來進行計劃(如保留公積金進行投資)、進行生產、組織勞動力進行基本建設工作等種種功能都不復存在。在公社時期,許多公積金來自於公社與大隊擁有的工廠,但是隨著這些工廠被私有化,許多個人一夕暴富,並且將其財富再投資於他們自己的生意上,同時興建豪宅、奢華揮霍。農民因較高收購價格得到了較多的收入,也蓋起了房子。結果,國家對農業的投資減少的同時,並沒有私人的投資來代替。因此,農業改革促使農業剩餘轉用於提高(特別是少數富有的)農民當前的消費,而不是投資於未來;中國鄉村地區出現短期的榮景,同時,農業的長期基礎則開始崩壞。
公社時期所有有利於農業現代化的條件,在改革之後都消失了。最近15至20年間,中國的GDP增長極快,平均每年增長10%子。在這期間,整體來說中國的經濟產生了過度投資的問題,投資數額超過中國GDP的30%。中國大力投資於城市中與城市周邊的各種基礎建設──高速公路、大型住宅大樓與商業大樓、機場、觀光景點、購物商場,更包括了建立一個新的城市,如上海附近的浦東。這些新的基礎建設中有不少很的利用率很低。然而,這二十多年來,中國卻忽略了對農業生產所需的基礎建設進行投資。另外,政府在大量投資於出口製造業的同時卻相對減少了它對與農業相關的投資。而私人部門則對投資農業基礎建設興趣缺缺,因為這類投資是長期的,且預期報酬率低。
中國農業專家陸學藝證實了楊蘭舉等人的觀察,指出中國農業有投資不足與去機械化的問題。他說,在1980到1986年間,有機械耕作的土地減少了11.1%。他還說,在農業改革開始一段時間之後,灌溉、排水系統與其他農田設施開始因為缺乏維修而失效。而且,1980年以後就沒有再建造大型的蓄水池了。陸學藝也指出農田的有機成分下降(陸學藝,2002:5)。先前由生產大隊與公社購買的農業機械已經老舊,而個體的農戶卻沒錢投資買新農機。
再者,在某些人口向來稠密的地區,如長江三角洲(Yangtze Delta),在改革期間土地被劃分為細小的長條狀出租給個體農戶,然後隨著人口增長又再被進一步細分。結果便形成了不再能使用大型農機耕作的極小的長條土地。農民倒退回去使用舊的農耕方式,各自使用簡單的農業工具耕作,就像在集體化之前那樣。怪不得農民會說:「辛辛苦苦三十年,一個晚上回到解放前。」
在中國的中部與西北部,每塊的土地面積約為1畝,主要的農作物(小麥與玉米)仍然使用聯合收割機收割。在這些地區,投資聯合收割機的私人會在收割季節開動(或僱駕駛)收割機,一塊一塊田去收割,收割1畝要價40-45人民幣。在收割季節裡,聯合收割機的擁有者可以賺得上萬元人民幣,扣除成本之後利潤甚豐。2003年的一部紀錄片「(Iron Reapers)」呈現了,在收割機難以到達的地區,有許多貧農在收割季節充任手工收割者。這些農民必須與機器競爭,1畝降價到35元人民幣。許多農民離家搭上長途巴士,帶著他們的手工具去收割小麥。紀錄片顯示他們頂著大太陽一天做12個小時,平均一天收割1.5畝,以這麼精疲力竭的工作換取大約45元人民幣。他們有時也會幾天都找不到工可做。這樣在整個收割季節之後,每個人帶回家的不到200元人民幣(Iron Reapers,a documentary,2003)。
中國政府了解農業缺乏投資的嚴重性,並試圖透過金融機構增加農業貸款。2001到2005年間,農業貸款倍增,從600億美元增加到1450億美元[13]。然而,這些貸款絕大部分是低於1000美元的小額貸款,而且貸款機構並不確定這些貸款被如何使用(US Department of Agriculture,http://www.ers.usda.gov),但是看來它們並不會被投資於長期的基本建設。
中國的農業將會繼續惡化,因為它急需更多投資。在第十一五年計畫中(2006-2010),中央政府承諾要給予農業大幅增加投資,但成果如何要看未來幾年的執行才能作初步評價。但是再改革後的二十多年中,在農地分配給個體農戶後,國家降低了對農業的投資的,公社時期進行的農業現代化便終止了。如前所述,個體的農戶沒有能力與動機投資大型的農業機具。再者,人民公社的瓦解之後,便無法再像先前大隊與公社那樣組織勞動力進行密集而廣泛的土地改良工程。這也部分解釋了為什麼鄉村地區會出現大量失業與就業不足的問題。
主要依賴體力勞動的小規模的耕作意味著勞動生產力低且收入低。由於不再進行土地改良工程,農民便使用大量的化學品來增加產量。但是農民這些短期的辦法已達極限,而且已經損害了土地的品質,引發更多長期的問題。農民的收入在改革初期有所增加,但之後便由於農產價格不穩定且經常滑落、農業投入品價格上升、稅賦提高等因素而受到擠壓,甚至中國的農產市場還將進一步受到外國進口農產品的衝擊(見下一節)。鄉村許多家庭因為各項福利的撤銷,而生活非常困難,必須依賴家庭成員進城打工的收入。近來中央政府提高收購價格並減免稅負是會有些幫助,但是這些措施無法解決小規模耕作的問題:勞動生產力低,而且缺乏使農業現代化的長期投資。
(本章完,全文未完,待續)

*.此文是馬來西亞的Pesticide Action Network Asian Pacific (PAN) 與People’s Coalition on Food Sovereignty (PCFS) 的特邀稿,英文原文將在二月以特刊方式出版。

註解:
1 每個生產隊成員不論是否貢獻勞動都配有一定數量的基本口糧。公積金是儲備用於投資的,公益金是用於幫助急需者。
2 出口農產品主要是為了獲得足夠的外匯以進口農產品。
3 土地是被租給農民。農民有使用權,但不能賣土地。
4 糧食生產先是快速增加,接著停滯,然後減少;其中的原因將在第三節中討論。
5 2004-2006年間糧食生產有所增加。
6 Eckstein原本的註腳:「這些重大的建設工程已經持續進行了一段時間,在我1972年12月訪問中國期間就已經可以見到。1975年9月與10月舉行的全國農業學大寨會議又再次推進了它們,這在美國農村小型工業代表團所發表的《中華人民共合國的農村小型工業(Rural Small-Scale Industry)》的第五章第2-5頁和第6章第7頁中有詳細的描述。」
7 根據美國農村小型工業代表團的紀錄,在他們參觀的工程中,此一補給品的量為2.3斤(一斤為500克)與0.4元人民幣。
8 兩位作者的資料來源相同。不過該網頁現已被移除了。http://www.hnagri.com/00luo/00314.htm
9 根據兩位作者所提的數據,2002年與2003年的全部可耕地面積分別是18億8千9百萬畝與18億5千1百萬畝。
10 這些「學者」從1953年的人口數字推算出一個不確實的1957年人口數字,然後由此得出過分誇大的死亡數字。他們也假設1960與1961年的出生率是30%,以此推算出1961年的人口數字。然而,這兩年實際上的出生率都低於30%,1960年的出生率是20.86%,1961年是18.92%。Gao Mobo在其書中以令人信服的論據駁斥了誇大的死亡數字,見Gao(1999:126-128)。
11 這些改良站是由縣、公社、生產大隊與生產小隊層級運作。
12 對於生產農機、化肥、殺蟲劑的工業,國家的投資也大幅減少,從1976-1978年期間的年均24.39億人民幣減少到1979年只剩16.45億人民幣,國家對工業的投資總額中用於生產農業投入品的工業的比例,則從11.1%減少到6.6%。
13 2000至2005年間,農業在所有貸款中所佔的比例維持在6-7%(Amber Waves,http://www.ers.usda.gov/AmberWaves/April06/Findings/ChineseBanks.htm)。
四,糧食安全與自給自足vs.透過國際貿易達成比較利益
糧食自給自足
除了1959-1961年之外,中國在人民公社時期達成了糧食的安全與自給自足。當時的中國政府認為,糧食政策若與外貿聯繫太緊,中國就可能會因為突然的貿易制裁或世界糧食漲價,使中國難以抵抗外國的壓力而不能保障中國人民的糧食供給(Eckstein,1978:80)。社會主義時期的發展模式將糧食當成滿足人民需要的物品,而不是商品。因此,經濟計劃的首要目標之一就是穩定並且增加糧食供給。
表一顯示了各類農產品的長足增長,這為都市與鄉村的居民提供了足夠的糧食以及衣著的原料。除了某些極窮的公社之外,中國鄉村的大多數人民的生活都有了極大的改善。土地肥力的巨大改進使得每畝土地的糧食產量增加。由於全部可耕地面積大致不變,甚至有些微減少,糧食的增加便是全部來自於每單位土地產出的增加。在人民公社時期新建成的灌溉與排水系統,使得農民的收成第一次能夠減少對於氣候的高度依賴,而機械化則使農民能夠省卻許多繁重的農活。
為了準備加入世界貿易組織而對農業政策所作的進一步修改
1979年的農業改革根本地改變了農業發展的方向。然而,直到1990年代中期,中國在糧食方面仍然維持著自給自足的政策。在1990年代,中國加入世界貿易組織(WTO)的早期談判便已開始。如前所述,農業改革之前,中國國家控制著農產品的生產與分配,同時也控制著農產品的國際貿易。在1980年代這些控制逐漸被自由化。然而,中國要加入WTO的話,就必須對農業政策與國際貿易政策作出進一步的修改。
中國加入WTO的條件可分為三大類:一,市場進入(market access);二,限制和縮減對農業生產者的補助;三,限制和縮減對於農產品出口的補貼。中國也被要求消除許多農產品進口的技術障礙。市場進入的規定包括削減關稅以及配額關稅制之下的最低市場進入機會(minimum access opportunities under a tariff-quota system)(Lardy,2002:75)。
市場進入規定包括降低平均法定關稅,以及建立配額關稅稅率的制度(tariff-rate quota system)。配額關稅稅率的制度是消除所有非關稅壁壘(如進口限額)的方法。它是這樣運作的:進口國對其進口的每一樣農產品,在協定的特定數量(配額)之內的課徵較低的稅率,超過此一數量的進口品則徵收較高的稅率。在特定數量之內適用低稅率,這給出口國提供了市場進入,若超過特定數量則徵收高稅率,這對進口國而言是一種保護措施。如果協定的特定數量越大,或是對配額之內與之外的商品徵收的稅率越低,則市場進入的程度就越高。
中國同意在2004年1月之前要將進口農產品的平均關稅,從22%降低到15%。中國對農產品徵收的平均關稅比其他發展中大國要低得多,如阿根廷、巴西、印度與印尼的稅率分別是30.9%、27%、32.4%與36.9%。中國就自己的最敏感的商品(小麥)所設定的進口關稅,也比日本就其最敏感商品(稻米)所設定的進口關稅要低得多。此外,中國還承諾要將所有的關稅約束在新的低稅率上,意即未來不會提高稅率,但其他國家則只承諾將維持某些項目的關稅稅率,而且事前還大大高於法定稅率。(ibid:79)
中國同意許多農產品適用極低的配額稅率:小麥、玉米、稻米和棉花為1%,大豆為9%。不僅如此,它對於這些產品所設定的配額數量很大,這些配額在2004年(大豆是2006年)開始實施,此後還將增加。對於這些產品所設定的最終配額數量極大,是1998年實際進口量的許多倍──就大豆與棉花而言是4.3倍,小麥是6倍,稻米是20倍,玉米是29倍。再者,超出配額的進口商品的稅率雖然高出配額內的商品不少,其稅率依然大大低於已開發國家。中國訂定2004年對於超出配額的小麥、玉米和稻米分別要徵收65%、51%和43%的稅率,而已開發國家對於超出配額的商品所徵收的關稅稅率比中國高出非常多:歐盟訂定小麥的超額稅率是150%,美國訂定糖的超額稅率是200%。對於乳製品,美國與加拿大訂定的超額稅率是250%,歐盟是500%,而日本對小麥與稻米訂定的超額稅率是350%(Lardy,2002:77-79)。因此,相較於其他發展中大國與已開發國家,中國的農產品貿易政策更加開放得多。
至於談到對農產品進行境內支持(domestic support),中國並沒有足夠的財政能力能支持農民,就連在WTO允許的規模上進行補貼都做不到。OECD國家在一份新發表的《農業政策評論》報告書中承認,中國對農業的補助比大多數OECD國家要低出很多。2002-2003年間,中國政府給農民的補助平均約只佔農民收入的6%,而同一時期美國、歐盟與OECD給農民的補助則分別佔農民收入的20%、34%與31%,日本政府給農民的補助則相當於農民收入的55%(OECD News Report,November 14, 2005)。因此,只從這一點來看,中國農民完全不可能與這些先進國家的農民有所謂公平的競爭。
中國也承諾不對農產品出口進行補貼,並且承諾消除許多重要農產品進口的技術性障礙(technical barriers)。中國政府在加入WTO時所承諾的改革政策已經對目前的中國農業造成嚴重衝擊,而且未來的影響將更加劇烈。
1999-2003年間糧食生產迅速下降,刺激了中國政府緊急增加農業預算。2004年中國政府額外拿出了30億(增加25%)來支持小麥與稻米的價格,以及改進農業基礎建設(Earth Policy Institute,Eco-Economy update,March 10, 2004)。2004與2005年的糧食產量都增加了,達到了1998年的產量,2006年預期將進一步增加,儘管最近由於夏季兩個月的乾旱波及了15%的糧食產地而下修了2006年的預期糧食產量(Asian Times,China Business,December 23, 2006)。但時糧食增產是否有長期持續的可能呢?
關於糧食自給自足與農產品貿易的議題
中國於2001年加入WTO之前,一些中國學者與經濟學家大力宣揚入世的好處。比如Chen Yu-he等人便撰文表示,「一旦加入WTO,中國便能多方且穩定地享有WTO134個會員國的最惠國待遇。中國可以適用WTO會員國中任意兩國之間的任何協定。我們將有廣闊無邊的市場可以出口我們的農產品」(Chen,2002:1)。本質上,他們鼓吹透過貿易可以對資源進行更好的利用,從土地資源豐富的國家進口糧食,然後出口勞力密集的農產品如水果、蔬菜、花卉、藥材、水產與肉品。
另一個作者劉惠宇(2002)則主張「糧食安全」與「糧食自給自足」是兩個不同的概念,換句話說,一個國家可以不倚靠自己的糧食生產而達成「糧食安全」。她說,由中國自己生產所需的全部糧食違反了比較利益法則,而且並不符合「糧食安全」的意義。接著,她說中國出口的商品從1978年的97.5億增加到1998年的1838億,平均每年增加17.2%,增長率超過了同時期所有亞洲國家,中國因此累積了1400億美元的外匯。她預估中國加入WTO之後,美國與其他西方國家會撤除對中國出口的紡織品與其他勞力密集產品的配額,因此中國的出口將有進一步的增長。她的結論是,擔心中國會無力支付進口的糧食,是沒有根據的。
國外對於中國的糧食自給自足與農業貿易政策也有討論。Ilan B. Solot提出,「中國政府農業政策的幾個主要部分在本質上是互相衝突的」,意指「(一)糧食安全與糧食自給自足;(二)提高農民收入;(三)貿易自由化與整合進世界市場」。
Solot正確地指出,中國政府過去實行了四個重要的機制來達成糧食安全與糧食自給自足,分別是外貿由國家專營(State trading),徵收關稅與加值稅,進、出口許可制(import and export licensing),以及對外貿易統制(foreign trade management)。然而,自從1970年代末展開農業改革以來,這些機制就被逐漸淘汰,而隨著WTO之下的貿易自由化,這些機制已全部被撤除。Solot還看到,對政府而言,一方面為了達成糧食安全必需抑制糧食價格,一方面又要提高農民的收入;隨著農民的種植越來越依賴市場機制,這兩者越來越難恰當地結合起來(Solot,2006:38、39-40)。
即使中國農業政策的目標依然堅持糧食安全與95%的糧食自給自足,而且政府花了大筆經費來補足短缺的大量糧食,但是很難看出這種補足短缺糧食的作法如何能夠幫助達成長期的糧食安全。在糧食生產下降的四年裡(1999-2003),糧食消費與生產之間的差距幾乎消耗掉了所有的儲備糧食。看來,沒有什麼理由認為中國長期而言可以既達成糧食安全又整合進入世界糧食市場。
中國近來的農產品貿易經驗
根據人民日報網路版的一篇報導,2002年中國農產品貿易仍有剩餘,2003年出口農產品的價值增加了36.9%,但進口農產品的價值增加了61.5%,造成了農產品貿易的赤字。該報導說,2003年隨著中國市場進一步開放,外國的大豆、棉花與其他產品開始「大舉進攻」。2003年,中國進口了2074萬噸的大豆,價值64.2億,與2002年相比數量上增長了83.3%,以美金計算價值增長了120%。該年進口的大豆數量超過了本國的產量。2003年棉花的進口量也急遽增加,總計87萬噸,價值11.7億,與2002年相比數量增長390%,以美金計算的價值增長530%。進口的棉花數量則將低關稅配額完全用盡。再者,在2005年之前的十年間,中國進口的玉米並不多,只有幾千噸,但卻出口了600-800萬噸到南韓與日本。然而,2005年中國農業部批准了從美國進口基因改造的玉米,從此整個情勢產生了戲劇性的變化,中國預期將在數年內轉變為玉米的淨進口國。2003年中國也進口了541萬噸的植物食用油,價值25.8億,與先前相比數量增長69.9%,價值增長96.9%。該報導也指出,由於某些國家遭遇天災,這些進口農產品的價格顯著地提高了[14](People’s Daily online,June 15, 2004;Chinanews,NEWSGD.com,Beijing,August 21, 2006)。
在中國的糧食進口高漲之際,其糧食出口到先進國家卻遭遇更多障礙。根據2006年夏季的新聞報導,中國商業部表示,每年有90%的中國農產品與食物出口遭遇到其他國家的貿易障礙,每年損失達90億美元。現在,受影響的農產品已經從蔬菜、水果、茶與蜂蜜擴大到動物與水產。技術性的貿易障礙已經成為中國農產品出口的最大阻礙(Chinanews,NEWSGD.com,Beijing,August 21, 2006)。此類障礙例如:2003年5月,因為日本宣稱在中國進口的鴨肉中發現了禽流感病毒,日本禁止了所有從中國進口的家禽製品,使得該年中國對日本的農產品出口減少了22.5%,中國的冷凍雞出口也急劇滑落。同年的7月,日本實施了《種苗法修正案(Seeding Amendment Act)》,規定未繳納專利費而擅自重製或販售受保護種籽的組織或個人將課以罰金或刑責。由於許多日本公司委託中國的農企業種植洋蔥、菠菜、生薑與大蒜,其種籽可能屬於受保護者,因此這些產品便可能成為日本種苗法修正案取締的對象(People’s Daily online,June 15, 2004)。
人民日報總結中國目前面臨兩個基本挑戰:第一,中國傳統的小規模農業無法與外國的現代農業競爭;第二,中國必須面對不公平的競爭環境,因為已開發國家用高額補貼與其他手段來保護它們的農業。這兩個情況在未來一段時間內都不太可能改變。文章進一步說,「中國在WTO入會協商期間所作的廣泛且重大的承諾中,既沒有像已開發國家那樣給農業大量補助與出口補貼,也沒有如發展中會員國那樣實施高關稅以保護本國農業。」因此,該報導的結論是,中國農業面臨的挑戰將會持續很長一段時間(People’s Daily online,June 15, 2004)。
越來越多的中國人了解到加入WTO對於中國農業的負面影響。而Eisenburger與Patel 則提問:「人們會懷疑,中國急劇開放農業部門到底換來什麼東西」;這是因為他們注意到,與WTO對其他發展中國家的要求相比,WTO要求中國開放市場的範圍與速度都更廣更快。他們引述了美國農業部的Dan Glickman對此問題的坦率回答,他的回答是:「什麼也沒有」。中國加入WTO卻沒有換得什麼東西,原因是在中國加入之前,除了美國之外的每個國家都已經給予中國永久最惠國待遇(Most Favored Nation status),這是WTO會員國所能得到的最大利益。再者,在中國入世之前的15年中,美國也在每年重新審查的基礎上給予中國最惠國待遇(Eisenburger and Patel,2003)。
除了進口糧食與其他農產品,中國近年來也進口了大量的農業化學品,包括化肥與殺蟲劑。根據美國商業司(US Commercial Service)提供的資訊,中國已經成為全世界最大的農業化學品的消費者與進口國,而且2004年中國27%的進口肥料與22%的進口殺蟲劑都來自美國(在最近幾年裡,美國已經成為中國進口殺蟲劑的最大來源)。在中國加入WTO之後,肥料進口的關稅從11%降到6%,而在配額數量之內的關稅只要4%。再者,在五年的轉型期過後,國家統制的外貿制度將被解除,外國公司將不只有權進口肥料,還可以在中國境內進行銷售(BUYUSA.GOV-US Commercial Services)。因此,此一趨勢顯示,中國不僅將更加依賴進口的糧食,也將更加依賴進口的農業化學品。
不難看出,曾經而且繼續鼓吹利用國際貿易來達成中國在農業上的比較利益的那些人,過去與現在都對中國加入WTO所能帶來的利益抱有不切實際的預期。然而,過去5年裡中國在國際貿易上遭遇的問題,已經給那些相信所謂自由貿易的人呈現了截然不同的現實。

五,中國農民的處境
人民公社時期的農民收入與其他福利
在1957至1978年間(除了1959-1961年的三年困難時期之外),農民的收入穩定地成長,鄉村與都市居民之間的收入差距也逐漸縮小。Perkins and Yusuf以農業部與國家統計局的數據計算出,人民公社時期鄉村勞動者的人均收入的平均成長速度,比都市工人收入的成長速度還要快。都市工人與鄉村農民收入的比率,1957年是5.5:1,1975年是3.5:1,1979年是2.9:1。這兩位作者解釋,儘管人均的價值增值比率是工業部門增長快過農業部門,從4:1增長到8:1,但工人與農民的收入差距還是縮小了。因此,在1957-1979年間的22之中,鄉村地區的收入是隨著農業生產的增值而上漲,但是都市工人在工業部門的價值增值中所得到的份額則越來越小[15](Perkins and Yusuf,1984:125)。
此外,由於人民公社制度進行收入分配,如果將非貨幣收入(in-kind income)一起包括進來,現金收入只佔農民總收入的一小部份。因此現金收入只是顯示農民福利的指標之一[16]。在人民公社時期,生產隊在分配收入時先扣除生產成本(不包括勞動成本),接著從總生產中取出要繳給國家的稅賦(以糧食形式支付),然後再扣除給其隊員的配給口糧與來年用的種籽,接下來則把剩下的農獲與其他產品賣給國家換取現金。所得的全部現金收入,一部份是存進公積金,另一部份則是作福利之用的公益金,剩餘的則就每個成員所貢獻的勞動,依其工分來分配,這一部份是農民的現金收入。
農民婦女受益於工分制,因為她們所貢獻的勞動第一次被明確地計算上去。由於她們的工分,她們能夠給家庭帶來收入,這提昇了她們在家中的地位。即使婦女一天勞動所賺的工分少於男性,男性與女性工分的差距也逐漸地縮小。在社會主義時期,性別不平等的情形有了很大的改善[17]。
生產隊的每個成員,即使是太年幼、太年老或因生病而無法工作的人,都有一份配給口糧[18]。除了糧食之外,生產隊也用公益金為其成員提供廉價的醫療與教育[19],五種保障的費用也都由公益金支付[20]。國家也設置基金給付鄉村地區的教育(教師薪水與學校建設),並且進行鄉村地區教師與醫療人員的訓練。表二顯示,在社會主義時期,國家總稅收中農業稅的比例逐步減少,而在國家總開支中農業方面的開支的比例則逐漸增加。
人民公社時期的重大成就之一就是讓鄉村居民都能得到醫療照顧。在革命前,中國農民不僅缺乏足夠的營養,也得不到基本的醫療保健。在1930年代,中國人的自然死亡率是千分之27,全國嬰兒的死亡率是千分之156,而在農村則可能高達千分之200。將近三分之一的兒童在五歲之前夭折。農民的預期壽命是35歲(Perkins and Yusuf,1984:133-134)。這些可怕的數字並不奇怪,因為1949年每24000個鄉村居民才有醫院裡的一張病床(見表四)。那是完全談不上什麼預防保健。中國人的健康情況十分可悲,以至於中國被稱為「東亞病夫」,當然也是東亞病婦、東亞病童。
在人民共和國建立之後,新政府發動了許多群眾運動,透過教育與動員群眾來消除傳染病。到了1950年代後期,重大的疾病如瘧疾、腸道寄生蟲、血吸蟲病、呼吸道疾病、梅毒、傷寒與肺結核等,不是被消滅就是受到控制。流動診所(Mobil health clinics)也開始給幼兒和成人接種疫苗,並給農民提供預防疾病與計劃生育的資訊。
1958年人民公社建立之後,合作醫療體系開始建立。在文化大革命期間,合作醫療體系提供的醫療服務有了很大的擴展與改進,國家給予了更多的財政支持,城市來的醫療人員協助訓練了鄉村地區的醫生與其他醫療工作者[21]。
合作醫療體系有許多層級。在生產隊層級有赤腳醫生,他/她們處理隊員的小病,在發現較嚴重的問題時將其送至大隊的診所或是公社/縣的醫院。醫療體系極為重視預防保健。它延續了教育群眾重視保健的早期傳統。兒童接受定期檢查,並在適當的年齡施打各種疫苗。婦女被教導節育的方法以及產前與產後照顧的重要性。在條件較好的一些公社裡,婦女也接受每年定期的健康檢查。
公社成員加入合作醫療體系要繳交一筆費用。一個五口之家一年要繳交人民幣約7.5元。生產隊會從公益金中為每個成員支付0.1到1元給公社的醫療基金。大隊的診所收取人民幣0.05到0.1元的掛號費以及小額的醫藥費。重病(需要開刀或其他複雜的醫療者)到公社或縣的醫院就醫,病人自付約10元即一半的醫療成本,另一半由公社以醫療基金支付。絕大多數農村人口都能負擔起這樣的費用(Perkins and Yusuf,1984:141)。
解放後隨著醫療體系的進展,鄉村地區醫院的數量1949-1957年間增加了近四倍,1957-1965年間又增加超過四倍,1965-1978年間又再增加四倍,使得一張醫院病床所分配的鄉村人口數從1949年的24201人降低到1978年的693人,降低了35倍。
革命後中國鄉村教育方面的改進也同樣令人印象深刻。1949年人民共和國建立時並沒有確切的識字率數據,不過估計大約為20%-40%,而且絕大多數識字人口住在都市。1949年以後在全國範圍內推行了識字運動。1958年,有8600萬兒童進入了小學,佔該學齡兒童的67%,而上中學的則為17%[22](Prybyla,1979:212)。到了1976年,鄉村地區95%的學齡兒童都上了小學(Sigurdson,1978:505;Gardner and Idema,1975:226)。1980年公佈的資料將此比例稍微下修,但仍顯示全國93%的學齡兒童即1億5千萬人進了92.4萬所小學,而且鄉村地區有90%的兒童都上了小學(Perkins and Yusuf,1984:177)。鄉村地區小學入學率擴張的動力是,每個公社平均都建立了15所小學。全國有半數中學學齡兒童即6千萬人上了中學,在鄉村地區入學率稍低於50%(國家統計局,1981:451)。
中國改善鄉村地區的醫療與教育的努力取得了顯著的成果。到了1970年代末,儘管中國仍然是個貧窮的國家,它的醫療與教育指標已經是較接近已開發國家而遠遠超過開發中國家。死亡率從1930年代的千分之27減少到1979年的千分之6,同時期的嬰兒死亡率從千分之156減少到千分之56。預期壽命增加到1979年的64歲,在一代人的時間裡便增加了一倍。小學學齡兒童的入學率在1978年是93%(Sidel and Sidel,1983:92-93)。
鄉村地區的收入增長比都市快速,以及1950-1970年代末鄉村居民生活的其他方面(尤其是醫療與教育)的改善,意味著農業部門在經過發展的初期之後,其剩餘已經不再被持續抽取。如表二所示,不僅農業稅佔國家總稅收的比例下降,國家對農業的開支在總開支中的比例也增加了。再者,在此時期中農業部門享有較優惠的交易條件,意味著人民公社有能力從工業部門購買更多的農業投入品,並且由於有較高的收入與較有利的交易條件,鄉村居民也有能力購買更多的消費品。這顯示農業部門的負擔逐漸減輕,公社開始有可能將更多剩餘投資於農業生產以及鄉村的工業化。它也顯示鄉村人口可以逐漸提昇其生活水平。如前所述,在社會主義時期,這一切成果都是透過工農聯盟的發展戰略完成的。
農業改革後的農民收入與福利的匱乏
在農業改革開始後的初期(1979-1984),中國農民的平均收入以每年15.5%的速率急速上升。如第一章所述,這主要是因為國家的收購價格大幅提高所致。1985-1988年間,農民收入的增長緩和下來,其增長速率減少到5.1%,接著在1989-1991年間則進一步降到了只有1.7%。1992-1996年間農民收入再次急速增長,因為國家再次提高了農產品的收購價格。然後在1997-1999年間,農產品的生產維持不變,但市場價格滑落了。陸學藝推算平均糧價(稻米、小麥與玉米)從1996年一斤1.0355元(一斤等於半公斤或500克)下降到1999年一斤0.7075元。同時期的農民收入則由10355億人民幣下降到7015億人民幣,減少了約32%即3280億(Lu,2001)。1999年以後連續四個年度農業生產都下降,直到2004年以前下降的趨勢都一直持續著。
一位環境學者Lester Brown仔細觀察了中國的糧食生產,認為糧食生產急遽下降的原因之一,是糧食耕種面積從1998年的9000萬公頃下降到了2003年的7600萬公頃[23]。不過他忽略了自1990年代初以來農業投入品的價格便持續上升,以及1998與1999年政府糧食收購價格的大幅下降,也是農民廢耕的重要原因(譚術魁,2004:101-102)。
目前依然有3.2億農民以農業作為主要收入來源。這些農民很難維持生活所需。自1990年代末以來,許多農民失去土地或放棄耕作,更多農民還遭受自然災害侵害;近年來自然災害也越來越常見。
一大批且越來越多的農民移往都市工作,將他們少得可憐的工資送回家,好讓其家人可以過活。目前農民工的數目估計有1.5億。根據白津夫文章所述,隨著失業問題的惡化以及更多農民失去土地(2004年有4000萬農民失去土地),2001-2010年間農民工的數量預計將再增加1.06-1.08億(白文的第十點)。離家的年輕男性通常去城裡當建築工,留下婦女在家辛苦種田並照顧老人小孩。許多年輕夫妻也一起離家到城裡工作,將小孩留給祖父母照顧。許多年輕婦女還移往沿海地區的出口工業區工作。這些女工的工資低,工作環境危險,還經常受到雇主的虐待。其他來自中國中部農村的年輕婦女到大城市中去給富裕人家作幫佣。女性的農民工約佔全部農民工的40%,而且還在增加(李小雲、左停、葉敬忠主編,2004:276)。
農民工受到嚴重剝削,並且沒有任何起碼的保護。他們沒有任何醫療保險,生病時得不到任何治療。這些工人遭遇工作傷害的比率是最高的。隨著大量的年輕、健康的男性與女性離家外出,留在家中的成員(通常是婦女)所需負擔的工作就增加了。統計顯示,全部農業勞動力中有超過60%是女性,她們生產了超過60%的農業產出。對四川省鄉村勞動力所做的一項調查指出,從事農業與其他生產的全部勞動力有69.9%是女性[24](李小雲、左停、葉敬忠主編,2004:276)。再者,對女性的歧視依然持續,而且自改革以來,性別不平等的情況加劇了。例如,如果一家同時有兒子和女兒,是女兒會受到壓力要及早去工作賺錢養家,好讓她的兄弟可以繼續上學唸書。
農民身上的另一個重擔是地方政府徵收的各種合法與非法的稅賦,以及其他各式各樣的費用,這些從1985年開始便逐漸增加。據陸學藝指出,在某些地區這些稅費實際上高達農民總收入的15-20%。而且,較貧窮的地區既是較多人口以農業作為主要收入來源的地區,也是這些稅費負擔較重的地區。因此,對中國中西部的農民來說,他們的主要收入是來自農業,而所負擔的各種稅費則進一步降低了他們的實質收入(Lu,2001)。
不僅所課征的稅賦超出了農民的負擔能力,而且鄉村的許多地方官員還用暴力來收取稅費。兩位記者陳桂棣與春桃調查、報導了安徽省的許多令人震驚的案例(陳桂棣與春桃,2003)。除了抽稅之外,為了奪取土地用於工業與/或商業使用,官員還用同樣殘酷的暴力驅逐農民,所給的補償很少,有時完全不給任何補償。這使得近年來農民抗爭的次數急劇上升[25]。
陸學藝將農民的低消費歸因於他們的收入停滯。他說,農民整體佔了中國人口的70%,但僅能購買全部貨品的30%。農民的低收入也意味著他們的儲蓄只佔全國總儲蓄的19%(ibid.)。如果構成中國大多數人口的農民的收入不增加,中國的國內市場就不可能擴大。
在人民公社制度瓦解之後,合作醫療體系與鄉村教育體系也崩潰了。農民失去了所有的福利。醫療、教育與其他福利的喪失,嚴重地影響了農民的生活福祉。國家對教育的資助不是停止就是大幅減少,結果鄉村地區的許多老師領不到薪水,校舍也逐漸倒塌[26]。根據《中國農村情況報告,2003-2004》,農民在各種保險中的投保率都很低。2002年鄉村人口參與老年保險的比率是7.7%,但只有1.4%的投保者實際上領到了老年給付。領到最低生活救濟金(minimum living expense relief)的人只有0.5%[27]。只有5%的鄉村居民參加了合作醫療保險。2002年,1.7億人受到自然災害的侵襲,但只有940萬人(約5%)領到了某種災害救濟金(李小雲、左停、葉敬忠主編,2004:63)。
預防醫療完全不存在,因此在1950年代以經消除了的許多傳染病,諸如肺結核、血吸蟲病與其他傳染病,已經大規模地重現[28]。婦女因缺乏預防保健所受到的傷害更甚。河北省的許多個健康醫療調查顯示,在鄉村婦女中,與婦女生殖系統相關的疾病的發生率很高。在某些區域,例如張北縣,多達30-40%的婦女有生殖系統的疾病。這些婦女許多人從沒做過檢查,有了明顯的病癥也不去理會,因為她們負擔不起龐大的醫療費用,因此經常放棄作任何治療(李小雲、左停、葉敬忠主編,2004:281)。鄉村婦女健康情況很差,並不只限於個別的縣或省,而是相當全面性的。
此外,新的傳染病如愛滋病(HIV/AIDS)與嚴重急性呼吸道症候群(SARS)已經影響了數千萬人,這不只因為疾病本身的傳染效果,還因為政府否認與刻意隱瞞,並且各級政府都不重視公共衛生醫療。如果禽流感真的在中國鄉村爆發,農民將無力可以抵抗。
再者,鄉村地區的人民還受到因環境污染而產生的疾病的衝擊。持續惡化的缺水問題對鄉村居民的影響比都市居民更嚴重。下一節對此將有更多討論。
在農業改革後的將近30年裡,由於收入分配更加不平等,城鎮與鄉村居民之間以及不同區域的之間的收入差距也擴大了。根據聯合國的統計,中國最窮的20%人口的收入只佔全國總收入的4.7%,而最富的20%人口的收入則佔全國收入的50%左右。據白津夫(中國國務院國有資產監督管理委員會研究中心副主任[29])所言,江蘇省最富的20%與最窮的20%人口的收入比率是10.7:1(白文第六點)。這個數字很好地表示了城市與鄉村的分化,因為最富的20%人口絕大多數都住在東部沿海的城市,而最窮的20%人口則分散在鄉村地區。
農民的收入不穩定且不再增長,而且喪失了他們在人民公社時期一度擁有的醫療、教育福利與生活保障。許多農民為求生存而移往都市。大多數農民的生活實際上已倒退回革命前的苦日子。

六,中國農業發展的長期可持續性
如本文開頭所述,與中國的人口相比,中國擁有的可耕地與水資源非常稀少。在第二節裡我們看到,自從1979年農業改革開始與1984年人民公社制度崩潰以來,過去保護與改良土地的工作都停止了,有助於維持農業生產與土地及自然環境之間的平衡的灌溉與排水基礎設施也逐漸破敗。此一發展極大地影響了中國農業的長期可持續性。再者,由於農業改革是1979年開始的全面改革的一部份,我們在分析中國農業的長期可持續性時,就必須同時仔細考察中國經濟的其他部分,好了解它如何影響中國農業、農村與農民。以下的小節將首先考察出口導向增長的影響。討論的重點將擺在資源短缺與環境污染未來對於農業的長期可持續性的影響。
出口導向增長之下自然資源的快速耗盡
中國雖大,但資源貧乏。中國改革的一個重要組成部分就是開放門戶,並且推行出口導向的經濟增長策略。隨著中國的出口在1980年代急劇擴大並在1990年代加速,資源貧乏的問題就變得更加嚴峻。中國稀少的自然資源被快速耗盡以及環境污染問題的形成,最重要的原因就是中國生產了大量的工業產品進行出口。此外,更高的消費水平,如中國最富的15-20%人口(數量超過2億,其中只有一小部分住在鄉村地區)購買汽車,也造成了自然資源耗盡與環境污染的問題。
如前所述,在中國缺少資源的問題中,土地與水的缺乏是最為嚴重的。中國的水資源向來稀少。平均的人均可用水量現在只有2200立方公尺,約為世界平均值的四分之一。根據水利部的資料,1998-2004年工廠與都市居民所消費的水量佔總消費水量的比例,從25%增加到34%(Bloomberg.com,February 22, 2006)。目前,水的短缺已達到危機的程度(見後述)。
然而,除了土地與水之外,能源也同樣極為缺乏,而GDP的快速增長已經加劇了此一問題。白津夫就中國能源消費快速增長的問題警告讀者(白文第五點),他說,自從1990年代末期出口率增長以來,1990-2001年間中國的石油消費量增長了100%。到2005年,中國的石油消費量已超越日本成為世界第二大石油消費國,僅次於美國。中國國內的石油產量不足以應付其需求,因此從1998年至2003年僅僅五年間石油進口量便已倍增,而且在2004年的前半年便又再增加了40%(Time Asia,October 18, 2004)。2005年中國消費了3億噸的原油,其中1.23億噸是進口的[30]。
大量的水與能源被供給製造大量工業產品進行出口的企業。生產出口商品的工廠佔去了大片的農地。更有甚者,使用上的無效率又加劇了水與能源的短缺問題。中國水利部指出,由於只有20-30%的工業用水被循環使用,中國每單位工業產出所消費的水量是工業化國家的5-10倍(Bloomberg.com,February 22, 2007)。在能源使用方面,中國也有同樣的無效率的問題。根據白津夫的報告,中國GDP增加一元所需使用的能源,是美國的4.3倍,德國與法國的7.7倍,以及日本的11.5倍(白津夫,前引文)。
如前所述,大規模的工業與都市發展從農業部門奪走了越來越大面積的可耕地。過去二十幾年來的發展策略只是加劇了資源短缺的問題,並威脅到中國長期的糧食安全。因此,中國1979年開始的經濟改革,透過刺激工業產品出口的增長,短期內產生了高速率的GDP增長。然而,採用這種經濟增長策略使得中國以極快的速度消耗掉其稀少的資源。水、農地與能源的匱乏不斷加劇,對於農業生產、農村與農民都造成了負面影響。這些資源的短缺加上農業基礎建設的破敗,最終將使得農業在長期而言無法持續(見後述)。
缺水的危機
長期而言,中國正面臨一場缺水危機。先前所作的規劃顯示,從1995年到2030年,家庭用水需求將從310億噸增加到1340億噸,同時期的工業用水需求將從520億噸增加到2690億噸(Worldwatch Institute,News Release,April 22, 1998)。中國的水就是不夠用。工業用水與家庭用水消費量要擴張,意味著農業用水將受到進一步的擠壓。而且水資源的分配是極不平衡的;某些地區(如西北各省)的缺水問題最為嚴重,但在未來問題卻只會更加惡化。
黃河是中國的第二大河,數千年來供應了中國人民與中部農業的用水。今天,黃河上游的用水量極大,已經消耗掉了黃河的水,使得該地區有1.7億人無水可用。由於這個地區也是重要的糧食產地,缺水已經開始影響到農業生產,未來情況還會更糟。雖然在1990年代之前黃河便曾在入海之前斷流,但自1990年以來問題變得更嚴重了。1997年,黃河的斷流期達到了破紀錄的226天(伊慧民,1999:1、12)。《黃河的警示》一書的作者伊慧民說明了供水匱乏、河水污染以及全國各地的洪水發生率增加的問題。1998年南方的長江與北方的松花江發生了100年來最大的洪水。1999年,長江再次氾濫,使60萬人無家可歸(伊慧民,1999:1)。此一情況表示,缺水的問題並不完全是由於缺乏降雨(尤其是在長江流域),而是由於缺乏治理降雨的能力。
不只是河水的供應減少(尤其是在中部與西北),連地下水也因為過度使用而急劇流失。許多城市的地下水平面正接近危險的低點。例如,根據水利部的說法,北京的地下水平面一年會下降1.5至2公尺。水利部表示,地下水位下降不僅會進一步惡化缺水問題,還會使水質惡化,並增加地震與山崩的風險(“China’s Water Shortage to Hit Danger Limit in 2030”,People’s Daily Online: http://english.peopledaily.com.cn/)。地下水大量流失也將加速西北部的沙漠化。根據甘肅的治沙研究所的副研究員紀永福表示,由於過度使用地下水與過度放牧,目前沙漠正以一年約2000平方公里的速率擴大(Bloomberg.com,February 22, 2006)。
1990年代末,中國617個城市中有300個面臨缺水問題(ibid.),今天的情況是更加惡化了。面對缺水問題時,城市通常會限制附近區域的農業用水。例如,1994年北京附近一個地區的農民被禁止從他們慣用的蓄水池中取水進行灌溉,因為城市快速增長的用水需求被列為第一優先。
環境危機
從1980年代中期開始,環境污染開始成為一個嚴重的問題,而1990年代中期之後則加速惡化。中國的環境專家曾經對環境破壞所造成的生產損失作出各種估計,世界銀行則說中國正處於環境危機之中,而且近年來中國每年的生產有8-12%都因環境危機而流失(白文第五點)。
水污染對農業生產造成的極大的損失,並使周圍的居民(大多是鄉村的農民)染上重病。2005年由政府出版的人民日報報導了劉快庄(天津市附近一個6000人的村落)的水污染使得居民得癌症的比率是2004年全國平均值的25倍。此外,化學工廠的意外事故曾污染了松花江,對污染地區的農民造成嚴重傷害,引來國際媒體的關注。2005年另一個可怕的事故污染了中國最長的河流長江,一個鍊鋅廠的鎘滲漏到河水中;鎘是一種有毒金屬,會造成神經失調與癌症。
雖然這些大規模的事故震驚了中國與全世界,但其他規模小卻持續發生的污染的破壞性更大,如將工業廢水傾倒進河流與地下,在農業上使用過量的化學肥料、殺蟲劑與除草劑等。根據水利部的資料,中國大部分河流都受到各種毒素的污染。水利部出版的一份報告《The China’s Water Resources 2000》指出,全中國總計11.4萬公里長的河流中,水質較佳(屬第一、二級)的只有28.9%,水質較差(屬第三級)的有29.8%,水質危險不宜人類接觸(第四級)的有16.1%,而其餘的,佔全部河水的25.2%,則污染太過嚴重無法作任何用途(第五級)。看守世界研究中心給出的水污染統計數據也同樣令人憂心,它說,2004年在412個站點監測到的中國七條河流的水質,有58%已髒到不宜人類使用(Worldwatch,2006:7)。
根據看守世界研究中心所說,全世界空氣污染最嚴重的20個城市有16個在中國。國家環境保護總局估計,中國約有200個城市的懸浮微粒(會導致許多呼吸疾病)的情況低於世界衛生組織(WHO)訂定的標準。呼吸道疾病的劇增顯示了中國許多大城市空氣污染嚴重的程度。沙塵暴是呼吸疾病的主因之一。去年春天,北京與中國北方其他城市遭遇來自蒙古沙漠的沙塵暴侵襲,該次是史上最大的沙塵暴之一。由於沙漠面積快速擴大(一年增加約超過2000平方公里),沙塵暴的問題越來越嚴重,影響到了韓國、日本甚至台灣的城市。燃煤也使得中國許多城市的空氣中充斥著二氧化硫,在一些情況下造成了世界最嚴重的酸雨。看守世界研究中心還判斷,30%的中國農田遭到酸化,不只損害了農田與森林,也損害了人類的健康(Worldwatch,2006:7)。
即便中國可以現在立刻制止環境破壞的問題,也依然需要極大的努力才能將已經造成的污染清潔乾淨並恢復生態平衡。在此之前,長期可持續的發展根本無法展開。
農民身上的重擔是難以持續的
1979年農業改革開始之後的二十幾年間,中國農民的負擔一直非常重。雖然有少數鄉村居民變得非常富有,但他們的財富大部分來自於商業活動,而不是在土地上勞動所得。仍在種莊稼與/或生產其他農產品的3.2億農民依然貧窮。1.5億之多的農民離開鄉村進城工作,這一事實顯示這麼多農民的家庭都需要他們送錢回來才能生存。在鄉下村莊,有家庭成員在城裡工作寄錢回來的農家,處境通常會好得多。此一事實的重要性在於,它意味著中國農業已經不再能支持農民的生活。
大多數農民生活貧困,得不到預防醫療服務,也負擔不起看病治療的費用,可是他們卻必須生活在污染日益嚴重的環境裡。許多農民承受缺水之苦,而且情況看來只會變得更糟。對於農民所面對的所有問題,政府都沒有提出任何長遠的解決辦法。這表示,中國農民的處境就像中國的農地、自然資源與環境一樣,都無法再長期持續下去了。

結論
中國是個大國,但資源貧乏,環境脆弱。它的可耕地與資源非常有限,卻要養活龐大的人口。在中國漫長的歷史上,中國人民承受著許多自然災害的侵襲,如水災與旱災。之所以推動農業合作化,就是因為了解到中國人民必須合作、集體地解決自然資源貧乏與環境脆弱的問題。中國在社會主義時期的發展策略是,農村地區與農民必須與都市地區一同發展;農民的醫療、教育與整體生活水平必須盡可能地與工人和其他都市居民一同改進。中國在改革前以工農聯盟為基礎,透過保護與改良土地與環境大大推進了農業生產與現代化,其發展的模式已證明具有長期的可持續性。
1979年開始的農業改革草率地廢棄了前幾十年的發展模式。過去二十幾年來,整個經濟改革的策略是大量製造工業產品進行出口以刺激GDP的增長率。這種發展策略消耗了龐大的資源,包括土地、水與能源,並且嚴重地污染了水、空氣與土地。同時,農業則被剝奪了這些資源。更有甚者,農業部門還被剝奪了維修與建造新的基礎設施所需的投資。隨著農業生產退回到個體農戶,勞動力就不再能夠組織起來進行農田基本建設。雖然在先前的幾十年裡農業生產現代化取得了重大的成果,但把田地重新分割成小塊分給各戶之後,這些成果就無法持續了。就土地與勞動生產力而言,中國的家庭式小規模農耕的效率很差。再加上本文最後一節所提到的其他各個因素,我們便可明白,中國的農業長期而言是難以持續的,而且中國人民的食品供應將很不穩定,同時本國的食品市場將逐漸被外國公司佔去越來越大的份額。
註解:
14 去年進口的大豆、植物油、棉花與天然橡膠的平均價格分別提高了20%、16.1%、29.7%與33.1%,總計為17.8億。
15 統計資料來源:農業部(1980)中國農業年鑑(Zhongguo Nongye Nianjian),第41、347頁;中國經濟年鑑(Zhongguo Jingji Nianjian)(1981),V.3,第7頁;中國經濟年鑑(1982),VIII-3;以及State Statistical Bureau, statistical Yearbook of China(1981),第135、199、302、434-436頁。
16 與此類似,對於國營企業工人而言,工資也只顯示了工人總收入的一部份。在社會主義時期,工人還有補貼的住房、公共事業、醫療、教育和其他許多福利。
17 1965年婦女一整天工作所得的工分是男性的三分之二,但到了1973年,婦女所得的工分平均為男性的十分之九(Perkins, ed.,1977:231)。所得工分不同的理由是男性的工作通常需要耗費更多力氣。參考:Pao-yu Ching,1988:426-437。
18 配給口糧的量依年齡以及是否實際參加生產而有所不同。其中的假設是小孩與老人所需糧食較少,而參與生產工作的人需要較多糧食。
19 醫療方面,個人所需支付的金額極低。教育方面,學生只需負擔筆記本、鉛筆等費用。
20 對於貧窮家庭(包括失去工作能力者,或是年老而無子女者)的五種保障是:飲食、衣服、住房、醫療與喪葬。
21 在文革期間,大隊層級設置了診所,公社的診所則升級為完備的醫院,同時,赤腳醫生則開始在生產隊層級運作。
22 鄉村中學學齡兒童的入學率可能只有10%(Perkins and Yusuf,1984:173)。
23 Brown解釋了耕種面積減少的幾個原因:「幾個趨勢共同造成了糧食耕種面積的減少,包括灌溉用水流失,沙漠擴大,農地轉為非農用,改種較高價作物,兩期耕作的情況減少。」為了顯示1998-2003年糧食生產減少7000萬噸的嚴重性,他說這比加拿大每年的總糧食收穫量還要多(Brown,March 12, 2004)。
24 調查範圍是四川省瀘州市附近的七個縣。
25 全中國有報導的、超過一百人參與的抗爭數,從2004年的74000件增加到2005年的97000件。
26 有些富有的村自己出錢支持自己的學校,也有一些有錢的個人捐善款建學校。
27 這是一種福利救濟金,交付一小筆現金來幫助即貧困的人。都市與城鎮居民的金額是130元,鄉村居民的金額則不清楚。
28 全中國已有90萬人感染了血吸蟲病,並估計有3000萬人有被感染的危險(New York Times,February 23, 2005)。
29 該研究中心屬於國務院國有資產監督管理委員會。這個委員會監督與管理國家資產。
30 直到1992年為止,中國仍出口石油。

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上期勘誤:
第四十期:中國的農業與農民(上)勘誤
◎ 第11頁左欄17、18兩行之「基本需求」改為「基本需要」。
◎ 14頁表一年份修改如下:

◎ 14頁文章段落版面位置。
◎ 18頁左欄14行之「公基金」改為「公積金」。
◎ 18頁右欄1行之「加工」重複,去掉後一個加工,成為「…並且將加工一噸米所需的人
時…」。
◎ 20頁右欄8行插入「…楊蘭舉等也指出,國家對農業的投資『在總投資中的比例』從改
革前二十年…」。
◎ 20頁右欄15、16行之「總開支」改為「總投資」。
◎ 20頁右欄最後一行插入「…奢華揮霍。農民『在早期』因較高的收購價格…」。
◎ 21頁左欄9行的「…平均每年增長10%子」之「子」字去掉。21頁左欄16行的「…建
設中有不少很的利用率很低」之「很」自去掉。
◎ 21頁左欄19、20行插入「…減少了它對與農業相關『的工業』的投資…」。
◎ 21頁左欄最後一行之「出租」改為「分配」。
◎ 22頁左欄3行之「但是『再』改革後的」改為「在」。
◎ 22頁右欄10行之「稅負」改為「稅賦」。
◎ 22頁右欄最後一行之「本章完」改為「本節完」。

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