台灣的財政剝削與鉅額國債(吳挺鋒)

一﹑前言

1980年代中晚期是台灣社會鉅變的分水嶺﹐斯時政治﹑經濟與社會等面向的議題紛至沓來﹑齊頭並進﹐在在讓當時的台灣得以一新。如今回顧﹐這個被打開來的解嚴空間一度讓政治﹑經濟﹑社會這三個領域對於未來的詮釋充滿了各種不確定的競逐。惟這個歷史機會卻是異常地短暫﹐並且從1990年代起便逐漸明朗化。由於社會運動的自身挫敗﹙例如遠化罷工慘遭撲滅﹐以及工黨的分裂﹚與國家機器的系統性鎮壓﹙例如郝柏村擔任閣揆期間對於“社運流氓”的掃蕩﹚﹐社運首先成為1990年代的敗部一員﹐而這也讓之後的台灣失去了對資本主義邏輯進行挑戰的活潑動能。

事後回顧﹐社運的燦爛一時與急遽失去能量﹐使得政治本土化﹙被等同於民主化﹔國民黨的李登輝與民進黨則是該符號的代表﹚與經濟自由化成為1990年代後的共識論述﹐而這兩者也試圖將社運所可能鼓動的不滿規訓成某種體制內爭餅的遊說﹑立法等壓力行動﹐並盡可能地使其對結構性的變遷無從發言與著力。面對這樣的變局﹐財政機器自然無法自外於這個新的圖像﹐而其財政狀況盛極而衰地由先前的財政平衡轉為經常性的赤字﹐則是這個新的社會權力關係角逐後的示意訊號。要言之﹐從1980年代末以降﹐台灣的財政機器愈來愈靠舉債賒借作為自身物質基礎的融通﹐而這也正是政治本土化與經濟自由化的財政調控共識所致。

政治本土化與經濟自由化之間所存在的親近性不只是邊緣化了曾經竄起的社運﹐同時也是受惠於舊的國民黨政府的統治基礎的瓦解。如果代表勞工﹑農民﹑婦女﹑生態等運動變得消沈﹐而成為難以撼動體制的耳邊雜音﹐則不難想見所謂政治“本土化”所希望召喚的歷史正當性基礎在有效排除上列後﹐真正甄選的對象便是他們的對立面﹕資本﹐以及“自由化”的利益。歷史地看﹐這毋寧是個大改變。因為在此之前﹐戰後國民黨政府的權力來源並不特別著重於與台灣社會本身的互動﹐甚至無須在正當性的經營上乞求於特定社會階級的認同首肯。關於這一點﹐我們可以從“中華民國在台灣”之所以延續乃首先受惠於美援所代表的政治支持瞭解一二。同時﹐我們也可以看到像李國鼎那種技術官僚出身的背景幾乎在政策制訂與執行上罕受當時社會的摯肘﹐根本無須顧慮社會的可能反映與抵制的情形得到另一旁證﹙反之﹐作為美援會要員的李國鼎往往扮演了蔣介石與美援團的核心中間人﹐這是他得以施展的彈性優勢位置﹚。此外﹐既然國府的正當性授權來源非來自於社會內部﹐故也讓政治上的有限選舉與軍事鎮壓的配套處在一個相對長期安枕無虞的狀況。也因此﹐即便是布爾喬亞階級也未必有意願質疑這樣的威權體制﹐而寧可選擇與之合作。最後﹐相對於台灣社會﹐國府所駕馭的國家機器之所以看似“凌空”﹐擁有高度的相對自主性﹐更見諸於財政調控模式。特別是菸酒專賣利益與公營事業盈餘對於財政收入貢獻的功能卓著﹙直到1980年代﹐兩者合佔財政收入比重約兩成﹚﹐致使國府得以透過這個龐大的國家資本﹙實際上為官僚資本﹚的控制與管理直接在財政上造血﹐而此情形在在不同於西方的賦稅國家﹙tax state﹚的存在需以市場布爾喬亞階級的支持為前提。

貧富差距擴大﹐勞動者樂歲終身苦﹐兇年不免於亡。

對於以反共復國為念的國民黨政府而言﹐誠如其宣示的台灣意象是一個“反共跳板”。在這樣的情形下﹐專賣的財政壟斷與公營事業部門可說是一種戰爭財政的動員形式﹐故與其倡議的“民生主義經濟”實際上是風馬牛不相及。或許拜戰爭之賜﹐國家資產與公營事業因此而被大規模地保留下來﹐儘管所託非人﹐但無論如何這都使得國府在推動資本主義發展或鞏固其統治基礎時﹐都享有了相對充裕的政治迴旋空間。關於這點﹐我們可以從台灣經濟快速發展時期的中小企業“向外做生意”﹐以及地方派系僅被容許擁有區域性的寡占事業﹙例如信合社﹑地方客運﹚可以獲得印證。

鉅額國債壓在他們肩上。

二﹑分水嶺

就財政觀察﹐從黑字轉為赤字的1980年代中晚期業已徵候性地說明了上述的情勢不再﹐而所謂“台灣經濟奇蹟”的色澤盡褪﹐以及利潤率的下滑所導致的積累危機則是其中關鍵。值此時刻﹐逐漸壯大卻遇瓶頸的資本則選擇了﹙1﹚從生產轉向貨幣投機﹔﹙2﹚資本外移與勞工輸入﹔﹙3﹚自由化與私有化三方並進的作法。而這也使得從1990年代起﹐國債愈滾愈大﹐財政補貼成了愈來愈難避免的支持手段。

2-1﹑所得與財富的分化與兩極化

從1980年代起﹐匯率的大升值﹑美國貿易報復與其他新興工業國家的工業競爭…都在當時構成了台灣外銷工業化積累的瓶頸。在這樣的情況下﹐我們看到了不堪利潤率降低的資本抽離出實質生產的投資而成為閒置貨幣﹐並對應了台灣史上頭一遭的股市﹑房市的雙雙狂飆。股﹑房市的旱地拔蔥與投機化使得我們對於貧富差距這個概念必須重新理解。官方所根據的“可支配所得”早已不敷現實﹐儘管我們仍可從官方的統計資料裡看出這個可支配所得的差距正在擴大中。但更細緻地講﹐靠薪資所得的藍﹑白領勞工階級與無須依賴所得﹐而是大量擁有股﹑房資產來構成財富的資產階級才是1990年代以後真實的“貧富”加劇的新推力之一﹐貧者賴之所得﹙當然﹐失業等同於所得的喪失與歸零﹚﹐而富者透過財富增值﹙誠如鴻海集團董事長郭台銘所說的﹐他每月只領16萬元。然而﹐他卻是台灣的科技首富﹐僅鴻海一年(2003)股利便約有135億元﹚。對應於財稅的反映﹐台灣雖然國民租稅負擔率年年滑落﹙2003年跌破13%創歷史新低﹚﹐但這並不意味薪資所得階級的財政負擔有所減輕﹐因為台灣的稅收主要來自所得稅﹐而其繳納者更有八成來自於薪資所得階級。反之﹐與土地﹑股市有關的財富形成﹑累積的賦稅政策如土增稅的按實價課徵與證所稅的免徵﹐皆使得這些財富的擁有罕受財政機器的干擾﹐甚至受其保護。是以﹐若說所得與財富之間的不同乃1990年代後的“貧富差距”的推力之一﹐則其財政機器則為其添加柴火助燃﹐而各擁所得與財富所導致的懸殊化也說明了台灣社會階級的兩極分化趨勢。不只如此﹐更由於台灣遺產稅的課徵效果淪為形式﹐因此也導致了富者的內部再生產甚至以準世襲的方式延續下來。

2-2﹑資本輸出與勞動力輸入

表一﹕我國產業賦稅減免概況
*單位﹕億元﹐%
總計 占當年度稅收比重
80年度 464 5.7
81年度 449 4.6
82年度 461 4.4
83年度 297 2.6
84年度 225 1.8
85年度 240 2.0
86年度 308 2.4
87年度 489 3.5
88年度 554 4.4
89年度﹙1﹚ 906 4.7
90年度 696 5.5
*此處所指的產業賦稅減免包括了外銷沖退稅﹑獎勵投資條例﹑促進產業升級條例。
資料來源﹕主計處第三局國情統計通報

資本遭受到利潤率降低的困境另有資本輸出與勞動力輸入作為替代應對。1980年代末也是台灣產業開始外移而引發“產業空洞化”爭議的序幕。如前所述﹐對於社運的鎮壓當然是國家試圖替資本力挽利潤率的作為之一﹐畢竟像是工運﹑環保運動都是資本邏輯擴張的阻礙。與此同時﹐財政手段的運用則是另一個重要的利潤率補貼來源﹐作為資本“根留台灣”﹑“投資台灣”的吸引。主要集中於公共建設﹐支出規模達五兆八千億的六年國建以高額舉債的方式來支應所需財源﹐率先開啟了赤字的閘門﹐其性質就像歐康諾﹙O’Connor, James﹚所說的該“社會投資”﹙social investment﹚使得資本所需負擔的成本得以外部化﹐進而成為私人資本的利潤率的財政輔助手段。除了內需公共建設的財政支出外﹐1990年尚有〈促進產業升級條例〉的通過﹐而這種具有隱藏性減稅效果的稅式支出更是對資本利潤率的系統性補貼﹙表一﹚。

除了財政手段的補貼外﹐廉價勞動力的供應也是另一緩和利潤率下降的來源。外籍勞工從1980年代進入台灣即是如此背景的產物﹐而1992年〈就業服務法〉的通過更意味了這個新勞動力政策被體系化地認可﹐並被細緻地操作。如果我們把外籍勞工政策當作國家對資本的補貼形式之一﹐那麼為了避免功虧一簣﹐則國內勞工也同樣是這個情境下的祭品﹐從職位的部分工時化﹑勞動條件的彈性化與基本工資的數年凍結都是如是對應下的衍生產物。

2-3﹑自由化與私有化

除了上述兩個發展﹐自由化與私有化也在差不多的時期開始進行。在1987年﹐菸酒專賣雖然繼續維持﹐但已在美方壓力下先行開放菸酒市場而完成了“消費自由化”﹙公賣局今已改制為台灣菸酒公司﹐並即將進一步私有化﹚。此外﹐公營事業的私有化也幾乎是在同一時間被端上了議程﹐同年則成立了“行政院公營事業民營化推動小組”為私有化敲槌定音。儘管當時的籌謀尚未到立即行動的地步﹐但實際上﹐私有化可說是日後必然兌現。因為對資本而言﹐要想挽救下滑的利潤率﹐則必須要有新的市場﹐若捨外移﹐則只好內求。在這樣的情況下﹐存在著大規模公營事業的台灣可說是一個不充分的市場﹐故公營事業遂成他們亟待拓荒的“大西部”。從1990年後﹐被官方牢牢掌握﹐且視為金雞母行業的銀行業開始自由化﹐16家新銀行獲准申設﹐不但證明覬覦者眾﹐同時這種高獲准率也說明了國家有意“放權讓利”。值得注意的是﹐私有化往往給了資本家之間一個合縱連橫的操兵機會﹐故在效果上等於讓資本家得以實質集結而逐漸培養出不同於以往的政治力量。此外﹐包括國家與其政治侍從—地方派系的關係也在這樣的情況下發生了改變﹐靠地方客運﹑信合社等區域寡占起家的老派系注定是這個新浪頭下的慢性淘汰者﹐唯有能夠打開地方格局﹐甚至向上擴張者才能佔領權力高地﹐取得全國性商銀﹙泛亞銀行﹚的長億楊天生家族可說是當時變局的箇中寫照﹐當時如日中天的長億再也不是屈居一地的土霸王﹐而是得以四方擴張的資本集團。誠然日後長億集團爆發了財務危機﹐而泛亞銀行也隨之易主﹐但這也說明了當初開放新銀行來試圖解決資本利潤率危機的作法只有短線刺激﹐長期的結構性問題並未真正獲得解決﹐故衍生了今日人人皆謂的銀行過度競爭﹙over-banking﹚問題﹐然而從RTC的例子我們還是可以看到雖然財政補貼不會是斧底抽薪的萬靈丹﹐但卻絕對無法撒手﹐甚至還有劑量加重的必要。

表二﹑債務存量﹙債務未償餘額占GDP比重﹚
年度 債務未償餘額 債務未償餘額/國內生產毛額
76 88,250 2.88%
77 138,425 4.11%
78 190,082 5.10%
79 198,843 4.83%
80 264,726 5.84%
81 566,117 11.14%
82 798,732 14.22%
83 915,310 14.79%
84 1,102,440 16.38%
85 1,225,592 16.71%
86 1,384,382 17.35%
87 1,384,062 15.95%
88 1,334,764 14.61%
88下半年及89 2,477,650 25.64%
90 2,807,718 29.42%
91 2,963,852 30.27%
資料來源﹕財政部國庫署﹐網址﹕ http://www.dnt.gov.tw/
表三﹑國債的流量指標﹙當年度舉借債務數占年度支出比重﹚
單位﹕新台幣百萬元﹔%
年度 當年度舉借債務數 支出總額 當年度舉借債務數/支出總額
不列入債限
78 73,282 562,240 13.03%
79 44,386 726,014 6.11%
80 111,008 875,813 12.67%
81 340,266 1,098,361 30.98%
82 284,990 1,179,194 24.17%
83 174,078 1,098,333 15.85%
84 230,480 1,155,113 19.95%
85 214,202 1,204,279 17.79%
86 265,294 1,385,082 19.15%
87 109,671 1,260,039 8.70%
88 74,835 1,430,688 5.23%
88下半年及89 392,632 80,000 2,622,762 14.97%
90 277,000 99,160 1,826,577 15.17%
91 255,000 1,61,583 15.35%
資料來源﹕國庫署﹙2002/05/27﹚﹐網址﹕http://www.dnt.gov.tw/business/business208.asp
1﹑本表76年度至88年度下半年及89年度為審定決算數﹐90年度為院編決算數。
2﹑本表當年度舉借債務數及其占支出總額之計算不含債務基金為償還舊債而新舉借部分。
3﹑88下半年及89年為因應九二一震災依緊急命令舉借之800億元﹐及90年度九二一重建特別預算舉借之991.60億元排除排除公共債法規定限制。

三﹑國債危機

1990年代後﹐無論國民黨或民進黨所共同信奉的“本土化”其實是上述積累危機的政治反映。以所謂“本土菁英”作為甄補來源的國會﹙全面﹚改選則是這個新的權力關係歷經1980年代解嚴真空後的洗牌結果。這也是為什麼國民黨的技術官僚連番在證所稅復徵與土增稅改革二案慘遭“民意”痛擊的原因之一。不是郭婉容等人的能耐不如李國鼎﹐而是彼此所面對的環境已經截然有別。

這十多年來﹐台灣的減稅愈加頻繁﹐而且幅度愈來愈大﹐也說明了當時的資本積累危機實際上並未抒解﹐甚至還已經結構性地陷入到不透過財政機器扶一把便危機叢生的地步。1990年代後﹐台灣經濟成長率由早期的高度成長下滑到近年的中低度成長﹐甚至步上衰退皆為其證﹐而這也再次迫使國家非得以更大的力道進行財政補貼作為護持。

瞭解了這一點﹐則國債的鉅額累積便是必然的財政結果﹙見表二﹑三﹚。面對這筆還在滾的國債﹐事實上根本無從清償。癥結倒是非關財政調控的意願﹐而是一旦清償﹐則對下列兩個對象而言都意味了嚴重損失﹕一﹑持有國債的資本集團。特別是壽險等金融資本都持有大量的公債﹐一旦喪失了這個可靠﹑安全的孳息﹐則勢必對這個食利的金融資本構成打擊。二﹑原先被財政補貼的資本。清償國債對他們而言等於停止﹙同等程度的﹚補貼﹐而這將讓他們原先的利潤率縮水﹐其影響則是投資將進一步地緊縮﹐故最後的結果必然是更嚴重的經濟衰退﹐而這也是資本主義國家機器所無法坐視的。也因此﹐面對這個病情加重的資本主義﹐國家只能持續以財政補貼來緩和這個利潤率下降的危機。

如前所述﹐台灣的真實“貧富差距”早該重新換把量尺來檢驗﹐而朝向兩極分化的趨勢迄今更未停歇。若是再加計國債這個財政剝削機制﹐則我們務必理解到這筆國債總額的分攤絕非個人主義式的“每個納稅人平均負擔多少國債額”﹐或某種錯誤的世代政治口號﹐像是“債留子孫”。實際上﹐這筆國債之所以產生﹐係是因應台灣資本主義危機所衍生的財政產物﹐故環繞著國債的的利得與負擔其實是一個嚴肅的階級分配問題。資產階級根本無須負擔國債﹐因為他們是國家機器運用財政補貼的受益者與國債的製造者﹐反之勞工階級﹙包括他們的下一代﹚才是真正要面對國債償還的強制債務人。殊為明顯﹐當財政補貼走到了求助於國債這一步時﹐也意味了原有的稅收早已不敷這個補貼黑洞﹐此為勞工階級這個實際稅基同樣遭受到竭澤而漁的困境。

這個悲觀的圖像當然是台灣的不祥兆頭﹐其社會結果不只是貧富差距的加劇﹐而且還是兩極分化。惟若我們將層次放大到國際﹐則無論是西方的OECD國家或第三世界國家其實也都﹙也是更早﹚面臨到財政赤字高築的國債危機現象。換言之﹐這些現象都共同地指向了作為世界體系的資本主義恐怕已經到了被推進加護病房的階段。

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